农村宅基地管理制度生态化及路径选择

来源:用户上传      作者: 申家杰 吕 燕 袁志雄

　　[ 摘 要 ] 农村宅基地管理制度生态化及路径选择从农村宅基地管理制度生态化的重要意义着手,进而对农村宅基地管理制度生态化的基点、农村宅基地管理制度生态化的重心和农村宅基地管理制度生态化发展方向进行论述,最后指出农村宅基地管理制度生态化路径以期对农村宅基地管理提供有益参考。
　　[ 关键词 ] 农村宅基地 生态化 路径 审批制度
　　
　　一、农村宅基地管理制度生态化的重要意义
　　1.农村宅基地管理制度生态化是坚持可持续发展观达到人与自然和谐的必然选择
　　农村宅基地管理制度是土地行政管理部门对农村宅基地管理的重要途径,在贯彻一户一宅、严格宅基地申请条件、防止乱占耕地等法律规定和中央精神方面发挥着最为重要的作用,但现行的农村宅基地管理制度缺乏可持续发展的理念,对保护有限农村土地资源和维护生态环境方面不尽如人意。土地可持续利用要求土地资源配置在数量上具有均衡性,在质量上具有级差性,在时间上具有长期性,在空间上具有全局性,从而实现自然持续性、经济持续性和社会持续性的统一。落实到农村宅基地管理制度就是要保障农民居住条件与保护有限土地资源并优先保护生态环境,以达到农村土地资源的全面协调可持续发展。农村宅基地管理制度,应当坚持可持续发展观,保护有限的土地资源;落实科学发展观,达到人与自然的和谐。农村宅基地管理制度生态化有利于节约有限的农村土地资源,有效防止农村土地资源的浪费。农村宅基地管理制度生态化是坚持可持续发展观达到人与自然和谐的必然选择。
　　2.农村宅基地管理制度生态化是完善农村宅基地管理制度的内在要求
　　现行农村宅基地管理制度价值取向错位,它把公平作为其惟一的价值追求,保证农民的居住条件得到满足并保障其公平,但是存在许多问题阻碍了生态文明社会的建设:首先,现行农村宅基地管理制度缺少对生态的关注并把其放在合适的位置;其次,现行的农村宅基地管理制度是以人类中心主义为其环境伦理观,农村宅基地管理制度强调人类的主观能动性,保障了农民的居住条件,但却把人类与自然对立,对自然掠夺利用造成了大量土地资源的浪费不足取,农村宅基地管理制度应该从以人为本转变到生态优先以人为本,从整体利益出发,考虑综合效益。另外,农村宅基地管理制度环境保护功能的缺失,在保护有限农村土地资源过程中出现真空。农村宅基地管理制度生态化是完善农村宅基地管理制度的内在要求。
　　3.农村宅基地管理制度生态化是加快社会主义新农村建设迫切需要
　　村容整洁是中央提出的新农村建设“二十字”方针的重要内容,也是新农村建设的一项长期而艰巨的任务。当前农村普遍存在只见新房不见新村、破旧房屋闲置占地等问题,极大影响了村容村貌。建设社会主义新农村是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措,必将进一步提高农民群众的生活质量,推进城乡居民的物质文明、精神文明建设一体化。从政策上机制上鼓励农民建房集聚,加快新农村建设步伐,节约使用土地。树立科学发展观,坚持人与自然的和谐发展,重视经济效益、社会效益和生态效益的可持续发展,不断改善生态环境,美化生活环境,形成生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展格局。农村宅基地管理制度的生态化是建设社会主义新农村、建设生态文明社会的重要组成部分,农村宅基地管理制度生态化具有重要的理论和实践意义。农村宅基地管理制度生态化有利于推进城镇化进程,农村宅基地管理制度生态化是加快社会主义新农村建设迫切需要。
　　二、农村宅基地管理制度生态化的基点与重心
　　1.农村宅基地管理制度生态化的基点
　　一是农村宅基地管理制度生态化以人与自然和谐为方向。农村宅基地管理制度生态化应当从现行立法与政策、农村宅基地审批制度以及执法入手,改变过去与建设生态文明社会、土地资源可持续发展不相符的作法与制度,合理规划合理利用,节约有限的土地资源,不但要考虑保障农民的居住的福利性,更要考虑生态的安全和后代人的满足其自身的发展需求,注重代内公平也要注重代际公平,以人与自然的和谐发展为方向。二是农村宅基地管理制度生态化以推进宅基地整理为主导。农村宅基地管理制度生态化问题要考虑历史原因,不能搞一刀切,同时要考虑各地的实际情况,根据当地条件找一条适合生态文明的路,有条件的地方可以建设联建公寓,中心镇中心村建设,推进农村宅基地整理为主导,充分利用现有的空闲地,充分合理利用现有的农村土地资源。
　　2.农村宅基地管理制度生态化的重心
　　现行农村宅基地管理存在问题,主要是乱占和超占问题。村庄规划与实际脱节,不具有可操作性,甚至有的村庄规划还是上个世界九十年代的,农村宅基地管理制度生态化规划先行。城乡规划法第二十二条:乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。第五十一条:县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。农村宅基地管理制度生态化以合理规划为重心,乡镇人民政府应该组织相关部门编制科学合理的符合生态文明的规划,改变目前选址不当以及乱建住宅问题,做到村容整洁,达到人与自然和谐与可持续发展。
　　三、农村宅基地管理制度生态化发展方向
　　1.农村宅基地管理制度环境保护功能的重塑
　　农村宅基地管理制度应当树立生态法的价值追求。在正义层面,要促进生态正义,在农村宅基地的选址,以及面积等方面要促进人与自然的和谐与可持续发展,既要考虑当代农民的居住的需求,还要考虑其后代也能享受的良好的居住条件和居住环境,保障代内公平、同时也做到代际公平。在秩序层面,规划先行,以可持续发展观来进行规划设计,从长远发展进行规划,合理选址不乱占耕地,不重复建设,维持生态的安全与平衡;在效率层面,提高有限土地资源的利用率,鼓励向高层方向发展,鼓励中心村、中心镇与联建公寓的建设。社会利益观的确立,以及义务观念的转变,环境保护不仅是政府的责任,也是社会的责任、公民的责任。
　　2.农村宅基地管理制度生态化的终极归宿可持续发展观的确立
　　环境伦理观由人类中心主义到非人类中心主义发展再到可持续发展观的确立,但人类中心主义和非人类中心主义都有其内在缺陷,可持续发展观的确立为人与自然和谐相处找到一条可行的道路。农村宅基地管理制度应摈弃过去人类中心主义的理念,确立可持续发展的理念。可持续发展理念是农村宅基地管理制度生态化的终极归宿。从传统发展观向可持续发展观转变,有利于生态文明社会的建设和人与自然的和谐发展。
　　四、农村宅基地管理制度生态化路径选择
　　1.重视科学合理的村镇建设规划的编制
　　地方政府根据《城乡规划法》及有关法律法规的规定制定好相应的村镇建设规划管理的办法。对管理机构、人员和经费,乡村规划的编制,乡村规划的实施,乡村建设的设计施工等都要进行详细规定,做到有法可依。建设和规划主管部门要加强乡村建设规划指导工作,对乡、村两级要明确目标任务,有明确的时限要求,按时完成乡集镇和村庄发展规划编制评审工作,尽快改变目前农村建设规划混乱的局面。要严格乡村建设项目的设计要求和管理。对设计达不到要求不准报建和开工,同时要充分发挥建设和设计部门的技术优势,保证乡村建设的设计规范。科学合理的村镇建设规划的编制要立足长远,分步实施,坚持集中统一、集约高效、适度超前的原则,充分利用原有宅基地、村内空闲地和废弃地,严禁占用基本农田;根据城乡一体化的战略思想,结合人口、农民生活生产习惯和交通地理位置等因素,重新合理调整乡村布局,重点建设中心村,逐步取消零星分散的农民居住点,使乡村布局规划与中心城市、中心镇、建制镇的规划相衔接。同时在村镇建设规划上,坚持规划选址与土地利用总体规划相衔接。村镇建设规划必须经过合理论证符合长期规划,应具有前瞻性和实际可操作性,避免应急短期规划,必须以保护耕地,节约用地为前提,提高土地利用率。还要维护村镇建设规划的科学性和严肃性。规划一旦经法定程序确定后,就要严格实施,任何单位和个人不得随意更改,以确保规划的科学性、严肃性和长期性。

　　2.加强农村宅基地置换、空心村改造和农村宅基地复垦工作
　　农村宅基地置换,实际上是指农民以“三地”(承包地、宅基地和自留地)使用权换取具有商品属性的城镇公寓和“镇保”(指镇社会保险),本质上属于集体土地流转及其农民居住方式变革。宅基地置换有助于节约土地,以缓解城市建设用地趋紧的矛盾,提高土地使用效率,实现资源的最大经济效益、社会效益和环境效益,在符合村庄建设详细规划的前提下,应对那些位置分散的闲置地和低利用价值地,进行土地置换、盘活农村存量建设用地,开展农村建设用地整理与新增建设用地挂钩,充分利用原有空闲宅基地,做好空心村改造的工作,将旧宅基地及闲置的房屋等拆除,重新整理成耕地,确保耕地占补平衡,对不在村庄规划内的腾出的宅基地安排做其他建设用地。宅基地置换、空心村改造、宅基地复垦既促进农村居民点合理布局,又可增加建设用地指标。农村建设用地整理出的耕地总量减去新建农民小区占用的耕地后,节余的耕地指标可用于城镇其他重点建设项目。尽快出台农村建设用地拆迁安置补偿和集体用地置换等办法,对拆旧建新的农村群众给予合理的经济补偿;对已在城镇购置商品房或愿意进入城镇规划区定居并自愿退出旧宅基地的农村群众,按其退出合法宅基地面积一次性给予货币奖励或定期给予养老生活补助,确保废弃宅基地得到有效复垦。
　　3.加快中心村、中心镇的建设
　　根据村庄、集镇建设规划,引导农民住房向村镇规划点集中。坚持拆旧建新,对有大量零星空闲地、自然条件恶劣或地质灾害严重的老村庄适时的进行改造,集中选址建设新村,逐步推进农民聚居化,对于比较分散的村庄有条件的地方进行合并建设中心村、中心镇。对于靠近市区的地方或者经济条件较好的地方可以实施公寓化建设,可以节约更多的土地资源。严格控制宅基地规模,分批分次治理宅基地混乱现状,从实际出发,结合村民经济承受能力,确保有利生产方便生活,可以适当鼓励村民向上层空间扩展住房,充分利用闲置宅基地。提高中心村规划的科学性。中心村规划要布局合理,中心村内部的住宅、基础设施、公共服务设施的摆布,要体现出对人的尊重和关心,即以人为本关注生态的思想。
　　4.建立农村宅基地有偿使用和有限制的转让制度
　　实行农村宅基地使用权有限制的流转制度,在集体建设用地流转试点的基础上,应积极推广更为完善的农村宅基地有偿使用和有限制的转让制度。即农村宅基地资源的配置应以市场化为取向,逐步实施有偿使用制度。可以允许城镇居民购买农村房屋,但同时设定一定限制,对农村宅基地的权利进行部分限制,有限制的流转有利于空心村的整治,盘活有限的土地资源。在建立农村宅基地“复合型所有制”的基础上,启动和推进宅基地市场化改革,可以分类进行。在发达地区和大城市城郊地区,可以考虑直接建立区域性宅基地交易市场。对欠发达地区和城市远郊地区,可以由政府出面组织,对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造。做好农村宅基地流转的前期工作,明确土地所有者的权利和义务。在法律上应规定拥有农村宅基地所有权的农民集体行使该所有权的具体方式和程序,明确该所有权的具体内容,特别是土地收益权和土地处置权的权益范围。进一步明确农村宅基地使用权人的权利和义务。制定切实可行的土地利用总体规划和城乡建设规划。建立健全土地利用总体规划、城乡建设规划、宅基地和房产权属等公共信息便民查询制度。规范农村宅基地的管理工作,加快发证步伐,并对历史遗留问题分阶段按不同方式处理。
　　5.加强农村宅基地管理执法的生态化
　　在执法理念上不仅要注重保障分配的公平,更要注重生态环境的保护和农村土地资源的可持续发展;在执法机构上,在各级政府中要设立的地位、人员编制、职权职责,以及执法的权威和独立性诸方面与其环境、生态保护职能要求相适应的执法机构;理顺监督管理主体,分清责任,避免无人监管。城乡规划部门、国土资源部门和乡镇政府应该对违法乱占行为都有执法权,不论是选址问题还是少批多占,以及违法乱占问题,只要是违反审批制度的都要进行处罚,建立统一协调管理部门,以免部门之间出现推责现象。在执法行为上,不仅要注重处罚违法行为更要注重治理违法行为对环境和生态的破坏。实行全程跟踪监管制度 ,严格宅基地监管执法。严格落实“一户一宅”政策,农村居民新建、改建、扩建、翻建住宅,严格执行省市规定面积标准,严禁批少用多。新建住宅用地超过批准面积的,按非法占地论处。对《土地管理法》实施以来农村宅基地建设和管理情况进行全面清查和集中整治。主要包括:建新不拆旧、一户多宅情况;村集体、村干部违反宅基地审批程序和申报条件,以买卖形式越权批放宅基地情况;村民在承包耕地上建房情况。
　　
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