论政策性住房金融
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作者: 李晓红
[摘 要] 住房是人们生活不可缺少的必需品,关系着国计民生,所以住房问题不能完全通过市场来解决,而是必须有政府对住房金融市场进行干预,实施政策性住房金融,以解决中低收入者的住房问题,提高国民福利。
[ 关键词 ] 构成要素 内涵 特征 功能
政策性住房金融是住房金融的一个领域,是指以国家信用为基础,根据政府的政策,由政策性住房金融机构或者政府委托商业性住房金融机构以及其他机构所开办的住房金融业务。
一、政策性住房金融的构成要素
政策性住房金融可以分为以下几个构成要素。
1.政策性住房金融机构
政策性住房金融机构是由政府对特定住房金融机构给予一定的政策倾斜,如税收减免和对资金来源方面给予支持。世界各国对政策性住房金融机构的安排,大体上可以分为三种:专营的政策性住房金融机构,政策性金融机构与商业银行共同经营住房金融业务和不设专门机构,由其他金融机构兼营政策性住房金融业务。有的国家设立专业的政策性住房金融机构经营政策性住房金融业务,并规定只允许其经营该业务,由专业的政策性住房金融机构经营的优点是可以吸收一切可用于住房的政策性资金,专门用于政策性住房贷款,尤其是能够发挥专业机构在资金运用方面专营的权威性,并在最大程度上地发挥住房消费者在资金方面的互助。有的国家则由政策性住房金融机构和一般商业银行共同经营政策性住房金融业务,商业银行在整体业务中发挥主体地位,政策性住房金融机构则发挥辅助与引导作用,对商业银行业务进行补充。有的国家不设专业的政策性住房金融机构,而由一般商业银行和其他金融机构兼营政策性住房金融业务。
2.政策性住房金融工具
政策性住房金融机构根据政策惠及对象的特征,设计符合其还款能力的特殊住房金融工具,比如低息贷款等。由于政策性住房金融所需的资金量大,占用资金的时间较长,所面对的融资对象由于是居民个人而千差万别,所以政策性住房金融的融资工具也是多样化的。在政策性住房金融领域,常用的金融工具主要是以市场为主的开放型运营的各种类型的抵押、抵押贷款债券和抵押贷款担保住房基金等,也包括封闭运行的公积金和住房基金等。
3.政策性住房金融的融资模式
政策性住房金融的融资方式也多种多样。从大类上看,可分为合同储蓄模式、强制储蓄模式和资本市场融资模式。合同储蓄模式,是借贷双方通过契约筹措住房金融资金,即潜在购房者与指定机构(通常是住房合作社)订立资金存贷合同,按合同的约定定期到指定机构储蓄,当储蓄额达到一定时间和数额后便自动取得从该指定机构获得与储蓄利率和数额挂钩的住房抵押贷款的权利;强制储蓄是一种政府凭借国家权威和信用,采用强制性手段要求单位和职工将职工工资收入储蓄以筹集住房建设和消费所需资金的一种住房金融模式;资本市场融资是指政策性住房金融机构主要通过资本市场筹措住房金融资金。
4.政府的参与与干预
由于政策性住房金融具有强烈的政策性特点,所以其运行就离不开政府的干预,其业务经营将受到政府管理部门的全程监督,以此来确保政策性住房金融的有效运作。政府作为政策性住房金融的管理者,一方面对各参与金融机构进行资格的审查与登记,全面监督金融运行的情况以确保目标政策的实现。另一方面要根据国家经济发展水平和住房金融体系运行状况,及时对住房金融政策进行调整,以确保政策性住房金融体系的有效运作。
二、政策性住房金融的基本内涵
1.政策性住房金融的责任主体是政府
从总体而言,政策性住房金融设立的初衷就是体现政府在住房金融方面特定的政策意图,所以政策性住房金融的责任主体理应就是政府。从具体操作层面来看,政策性住房金融针对特殊的收入群体,所需资金数额巨大,占用资金的时间相对较长,对居民的福利产生的影响深远,这使得只有政府才能够在全社会范围内调动各个阶层的储蓄资源,也只有依靠政府的权威和系统组织维持政策性住房金融优惠性的实施和保障居民的住房福利。
2.政策性住房金融的目标是为中低收入阶层解决住房问题提供资金支持
尽管从经济学的角度分析,市场机制应该是供应与配置住房资源最有效率的经济制度,但是由于住房本身所具有的外部性和公共产品等特性,住房市场又存在不完全竞争,再加上以中低收入者为主体的特殊阶层很难通过以效率为主市场机制来解决自身的住房问题。以上种种就决定了解决居民住房问题不能够完全依靠市场。中低收入群体只有借于助政府的帮助与支持,才能够解决其住房问题或改善居住条件。尽管市场和政府都是住房资源的配置主体,但两者应各负其责,中低收入家庭的住房问题则主要通过由政府负主体责任的政策性住房金融制度来解决。
3.政策性住房金融能够促进社会保障制度的完善
在市场经济条件下,各生产部门之间的生产力发展水平是各不相同的,不同的生产力发展水平则会导致各部门职工收入分配的不平衡。分配的不平衡则会导致在解决住房问题时,中低收入阶层难以靠自身的积蓄完成自有住房的购买,从而对他们的住房福利产生影响。基于对居民福利的重视,政府往往高度重视中低收入群体的住房问题,社会住房保障制度的实施正是为缩小由于收入差距造成的住房分配的不平等,保障中低收入者的住房权利。但政府无力也不可能以财政资金承担起全部的保障资金,中低收入者的住房问题有一部分需要通过政府提供优惠的政策性住房金融来解决,政策性住房金融的存在与作用发挥促进了社会保障制度的完善。
4.政策性住房金融的保证和依据是立法
政策性住房金融是关系到社会福利的一项重要的社会与金融政策,为明确其特定的运营目标与运营方式等方面需要完备而有效的法律支持。法律上需要明确规定政策性住房金融的主体、不同对象及住房金融措施,对政策住房金融主体的进入、退出管理办法加以严格的规定,规定政策性住房金融措施根据社会经济发展和中低收入阶层收入水平变化进行调整,以保证政策性住房金融的制度化与规范化。
三、政策性住房金融的基本特征
1.政府的干预性
政策性住房金融是政府从社会公平的角度,以政府信用为基础,为中低收入家庭住房消费提供直接的资金支持,或者对中低收入家庭购房给予补贴或贷款担保等优惠,属于政府以货币形式进行社会再分配的一种方式。所以政策性住房金融的资金来源与运用,政策性住房金融政策的制定与实施,都必须有政府的介入,政策性住房金融体现的就是政府对住房金融市场或直接或间接的干预。
2.需求对象的有限性
政策性住房金融的目的是解决低收入阶层的住房问题,从住房需求者的角度看,主要是政府给中低收入阶层提供政策性的住房资金。因此,要对能够享受政策性住房金融的对象加以严格的限定与区分,使中低收入者能够切实地得到优惠的住房资金,而高收入者的住房则要完全交由市场解决,严格地区分政策性住房金融的参与者以确保这种金融措施能够更有效,更有针对性。
3.经营的非营利性
政策性住房金融虽然是一项金融政策,但从本质上讲更是一种政策性金融,所以它具备政策性金融必须有的经营性质,也就是其运作不以盈利为目的,政策性住房金融的运作主要以促进分配公平和提高社会福利为主,在实际运行中可能还存在亏损,需要政府补贴。
4.实施的层次性
政策性住房金融的实施,必须注意体现其层次性,这种层次主要是指公平的层次,即垂直公平和水平公平问题。前者是指不同收入阶层家庭从中所获得的金融支持程度应该是不同的,后者则是指同一收入阶层的家庭则应受到平等的对待。
四、政策性住房金融的经济功能
1.政策性住房金融能够促进房地产业协调发展
政策性住房金融主要用于解决中低收入阶层的住房问题,中低收入阶层住房消费负担能力差,没有政府的支持就无力购买住房。政策性住房金融的实施,无论是直接还是间接方式,都增加了中低收入家庭的住房消费支付能力,从而增加了住房市场的有效需求。同时,政策性住房金融的实施把市场不能解决的住房需求从市场中吸引出来,不会对住房供应市场造成虚假的需求。政策性住房金融资金的分配及其消费能够调节和刺激住房需求,使得住房供给与需求两个层面都得以增加,从而促进房地产业的协调发展。
2.政策性住房金融有利于促进经济发展
在市场经济条件下,房地产业的发展取决于市场需求,政策性住房金融的实施可以增强居民的购房支付能力,把人们潜在的住房需求转化成为现实的有效的市场需求,促进了房地产市场的发展。统计数据表明:房地产可以带动上下游产业的发展,房地产业的产值每增加1个百分点,会促使相关产业的产值增加1.5～2个百分点。政策性住房金融资金的分配及其消费能够调节和刺激住房需求,促进房地产业的发展,从而发挥房地产业所具有的巨大经济推动作用。
3.政策性住房金融的实施有利于培育金融发展的新增长点
生产信贷是金融机构最先发展和长期居于核心地位的金融业务,但当代不可逆转的是消费信贷得到了迅速的发展,消费信贷在经济发达国家的的金融业务中已经成为一个十分重要的组成部分。在许多国家,消费信贷在全部信贷业务中所占比重达到1/3以上。消费信贷的迅猛发展,有力地支持着经济的发展。政策性住房金融可以弥补商业性住房金融的不足,引导更多的金融机构与储蓄资金进入到住房金融市场,通过住房信贷的发展带动金融业的发展。
参考文献:
[1]姚玲珍:中国公共住房政策模式研究[M].上海:上海财经大学出版社,2003
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