我国的政策性住房金融的公平与效率选择分析
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作者: 孙迎春 李晓红
[摘 要] 相较于居民收入而言,现阶段我国住房价格较高,这使得居民购房成为了关系到国计民生的重要难题之一。解决住房问题不能完全依靠财政,也不能完全交给市场,政策性住房金融的实施将有助于这一问题的解决。我国的政策性住房金融的运行,要在借鉴各国经验的基础上,实现公平与效率兼顾。
[ 关键词 ] 住房金融 公平 效率 运行目标
住房作为私人消费物品,居民购买力的高低不同,造成了住房分配上的不公平,所以,作为政府要对居民解决住房问题加以干预,以便增加社会福利。而在目前我国财政能力不足的情况下 ,就必须借助金融手段来解决该问题,而金融的运行又往往以效率做为优先考虑的目标。那么,在政策性住房金融的运行中,就会存在公平与效率的两难抉择问题。
一、政府干预住房金融的必要性
住房金融市场是住房金融产品交易的场所和机制,它肩负着为住房消费融资的功能以及对住房市场的调节功能。但现实中的住房金融市场也存在着失灵的问题,使住房金融市场的功能不能有效地发挥。
1.住房金融市场存在的信息不对称
在住房金融市场上,银行作为贷款人与作为借款人的购房者之间存在信息不对称,即当购房者向银行申请贷款时,银行对购房者的还贷能力并不能像借款人自己那样了解其真正的还贷能力。不同购房者贷款人的还贷能力是不一样的,由于银行很难真正去区分各类购房者的还贷能力,对不同购房者的贷款风险难以详细区分,只能根据整个市场的平均风险水平来确定贷款利率和贷款的条件。这种不对称则可能会导致逆向选择,引发道德风险,因此而增加了交易的成本,并引发市场的低效率。
2.住房金融市场的外部性
在住房金融市场上,其外部性表现为某些住房金融主体的行为活动对整个金融体系以至于整个经济体系造成负面或正面影响,但却没有承担相应的成本或获得相应的收益。外部效应的存在,使得住房金融产品的市场供应不能平衡,只能是过多或过少,导致了金融资源配置的扭曲。因此,政府对住房金融中的外部性问题,特别是金融风险问题,必须进行有效的干预。
3.住房金融市场的垄断性
垄断市场由于面临的是一条向下倾斜的需求曲线和边际收益曲线使得产量减少而价格上升,这在住房金融市场上可能表现为抵押贷款规模减少、贷款利率上升、贷款条件苛刻以及服务质量下降,结果导致资源浪费和社会福利损失,加剧住房分配不公,抑制住房金融业的发展。为了纠正这种市场失灵,政府最重要的职能是制定反垄断政策;也可以在保证一国金融安全的前提下,逐步开放一国住房金融市场,促进市场竞争;或者采取管制措施进行干预,包括利率管制和贷款规模管制,即规定住房贷款的最高利率以及发放贷款的最小规模。
二、政策性住房金融运行目标的多样化
从效率与公平的角度看,政策性住房金融运行的基本模式可以划分为“效率优先型”、“公平优先型”、“效率与公平兼顾型”三种。
1.效率优先型的政策性金融运行
作为效率优先型的典范,美国的政策性住房金融主要以私人供给为主导,政府的角色主要是照顾市场无法满足其住房需求的人群,如老人、失业者、单亲家庭、外来工等,他们在劳动市场中已经处于不利地位,也因此更难以在自由的房屋市场中满足住房需求。为了社会的稳定和刺激经济的发展,美国政府利用发达的金融市场与金融机制,运用抵押贷款方式促进住房建设和居民购买自有住房,一般可以给买房的居民提供相当于房价70%至80%的住房信贷,很多中低收入家庭依靠这种信贷获得住房。给买房者以优惠,包括降低贷款利率和对用来还本付息的个人收入免征所得税。
所以,美国的政策性住房金融的运行体现的是以市场为主体的效率优先型运行模式,政府主要是通过提供抵押贷款担保为主要的政策手段而不是直接干预的方式解决居民的自有住房问题,也就是说,美国政府对住房金融市场的干预,注重的是发挥市场的力量,通过引导市场来实现政府的住房福利目标。
2.公平优先型的政策性住房金融运行
公平优先型的政策性住房金融以新加坡为代表。新加坡中央公积金于1955年建立,从简单为退休后或不能继续工作的会员提供经济上的保障的强制储蓄,以人民自力更生为基础,雇员和雇主根据工资缴纳,所缴纳的公积金不缴所得税,存款属于雇员,存款享有利息,存款和努力成正比,雇员在达到法定退休年龄可一次性提取存款的一种制度。新加坡的中央公积金不仅有效地将个人(每个人对自己的中央公积金存款的安排有很大的控制权),同时也把他的家人、他的雇主、社会和政府都纳入到了社会保障中。新加坡公积金的存款来自雇员和其雇主所缴付而获政府豁免纳税的公积金。其公积金缴交率一般是工资的40%(或更高),即雇员付20%,雇主付20%。
新加坡的政策性住房金融是以强制储蓄的中央公积金制度为基础,政府全面干预住房金融资金的来源与运用,最大限度地体现了公平原则。
3.公平与效率兼顾型的政策性住房金融运行
日本的政策性住房金融是公平与效率兼顾的代表。其按资金来源可分为政策性金融和民间融资两大类。其中政策性金融,即由中央政府、地方政府以及自治团体所提供的住房融资,在整个住房金融体系中发挥着巨大作用。
日本的政策性住房金融体系是以住宅金融公库为核心主体,以商业银行为辅助机构,以公库住房融资担保协会、住房金融普及协会、公库团体信贷特约人寿保险公司为中介服务者的金融组织机构及其体系相互的协调,兼顾效率与公平。在日本,凡是居民建造或购买的住房在是国家规定的标准内,均可向住宅金融公库申请低息贷款,其平均利率比商业银行的贷款低30%左右,贴息则由财政部门承担。财政补贴和融资制度是日本建设指导和管理住房建设的重要途径,不仅个人能申请,地方政府如住房建设资金短缺也可向公库或公团申请,而且民营企业也可以通过公库的中长期低息贷款进行各种项目的住房建设。日本的民间金融机构在住房信贷方面也非常活跃,提供众多的符合市场要求的产品。这样,民间和官方相互结合,公平与效率兼顾,较好地满足了日本住房金融的资金需求。
三、我国政策性住房金融运行目标的选择
针对公平优先、效率优先、效率与公平兼顾三类政策性住房金融运行目标,各国根据本国的实际情况,在住房发展中对效率与公平采取不同的取向,我国应建立政策性住房金融效率与公平兼顾的运行机制。
1.发达的住房金融是政策性住房金融发展的先决条件
要解决居民尤其是中低收入阶层的住房问题,就必须在住房金融的调节中实现市场机制与政府调控的有机结合,所以,必须构建政策性住房金融体系,即围绕住房由政府发起或支持成立的金融机构体系,以调控住房贷款规模和结构、提高住房贷款流动性,实现政府对住房金融市场的政策性促进职能。所以,建立发达的住房融资体系,势必能使住房投资资金进入良性循环,也有助于住房市场合理均衡地发展,降低住房金融的风险。
2.政策性住房金融的重点仍应以消费者金融为主
在西方的住房解决实践中,从20世纪60至80年代也曾有过大量建造经济适用房、低价房的情况。但自20世纪80年代以来,这种政策己经在西方国家被逐渐彻底抛弃,已经几乎看不到任何发达国家的政府有直接或间接出面建造经济适用房的政策。其原因应该是人们逐渐发现这种经济适用房政策效果并不佳,产生很多的副作用,存在着重大的内在缺陷。
而与以建造经济适用房为主的供应主义路线相比,许多发达国家住房政策中,对中低收入者的住房支持主要从需求入手,即,通过各种形式的政策性住房金融来帮助中低收入者提高在住房消费上的支付能力,由中低收入者自己去选择在市场上的购买或租赁,自己选择所需要的住房。目前,我国九十年代中期以来形成的以经济适用房为中心的住房金融体系建设已经走到一个关键的转折关头,充分吸取国际经验,顺应国际潮流,建立适应我国经济与社会现实情况的政策性住房金融体制。
3.完善的住房社会保障体系是政策性住房建设金融发展的必要保证
完善住房保障和建立分类住房供应体系是实现住房公平的基础条件。在住房问题解决得好的国家,无一例外地建立起住房社会保障制度,形成住房分类供应体系。可以肯定的是,各国居民中的中低收入阶层特别是低收入阶层,如果没有政府的政策支持和经济支持,是很难解决好住房问题的;解决居民住房问题的最佳方法,是实行分类供应,即对高收入者住房不给优惠,对中低收入者住房以政策性优惠,分类供应让居民根据自己的经济收入获得相应的住房,又能各尽其能,相比较而言,优于其他住房供应体系。
4.实现效率与公平的有机融合
确定适合本国国情的政策性住房金融运行目标,是关系政策性住房金融发展成效的长远战略问题。要解决住房问题,增加社会福利,需要“综合治理”和一系列的适配条件。尽管我国的政策性金融是以借鉴新加坡中央公积金制度的成功经验为开端的,但在具体的各个方面却有很多不同之处。我国地域辽阔,住房市场高度分散,各地环境与条件迥异,地价差距很大,因此我国并不能完全仿造新加坡建立完全公平优先的政策性住房金融。效率优先的美国模式更加不适合我国,因为我国经济发展水平、人多地少的国情、居民收入结构、金融市场效率等方面的条件与其有明显差异。因此,现实的选择是效率公平兼顾型的发展模式,而公平与效率兼顾型模式又有不同的发展道路,必须选择适合我国国情的道路。
参考文献:
[1]黄小彪 黄蔓慧:论政府对住房金融的干预[J].中国房地产金融,2002(06):7-9
[2]杨涛:构建我国住宅政策性金融体系己迫在眉睫.上海证券报.2006年10月10日
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