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新公共行政学对我国行政改革的启示

作者:未知

  摘要:诞生于20世纪60-70年代的新公共行政学在公共行政理论的发展过程中具有特殊而重要的地位。新公共行政学的应运而生既是公共行政学自身学科发展的必然成果,也是60年代发生在美国的社会变革在公共行政学研究上的一种反映。它以公平与民主为行政管理的目标和基础,倡导政治与行政的联系,倡导民主的行政管理模式,扩大行政管理的研究范围。虽然新公共管理理论尚未扎根,并成为行政学研究的主导模式,但是其主要观点仍然对中国当代公共管理的理论和现实具有重大意义。
  关键词:新公共行政学;公共行政;社会公平;公共管理理论
  中图分类号:D630 文献标识码:A
  正如学者所说,“行政是政府的核心,但公众是国家的焦点”。公共性是公共行政的基本性质,它决定了政府的目标和行政行为。在构建社会主义和谐社会,深化行政改革的背景下,新公共行政学关注政府的公共性和社会公平,不断追求民主的行政价值观,对我们有着现实而深刻的意义。原因是,无论政治制度之间具有什么样的差异,社会正义以及民主行政应该是现代民主社会的基本价值追求;同时,正是由于改革进入了瓶颈,行政管理体制改革不仅关系到自身发展,还能够有效地促进我国经济的和社会发展,使政府成为一个重要的维护社会公平和正义的权威。在西方公共行政的发展过程中,正是新公共管理对传统公共行政学所谓“效率第一”的原则和理念进行了深刻反思,并以公众为基点,建立社会公正、反应能力、代表性、参与和社会责任的思想体系,促进公共行政理论和实践的发展。通过对新公共行政的研究和调查,有助于更清楚地了解公共行政的价值目标和行为选择面临的困难,为及时解决中国改革的新时代新问题提供有益的理论参考。
  1新公共行政学产生的背景
  1.1新公共行政学的社会背景
  1973年世界经济危机后,经济发展停滞不前。其中最为突出的是美国对越战争,反对贫困和反对种族歧视的斗争交织在一起,斗争的浪潮正在增长。与此同时,它基于政治、行政和官僚两个原则。以效率为主要目标的传统公共行政己不再适应当前的社会环境。因此,以促进社会公平为核心的新公共行政学由此产生。可以看作是美国社会改革在20世纪60-70年代公共行政研究中的一种体现。
  1.2新公共行政学的理论背景
  公共行政属于政治学的一门独立学科。因此,它的发展、演变和研究方法必然受到政治学的影响。并且,当时各种学科的发展也必然会影响到新公共行政学的发展,尤其是管理学学科的出现也促进了公共行政学从政治学中独立出来。经济学、法学等学科的出现也为公共行政学的独立创造了很多条件。在西方政治学界,对定量研究的重视逐渐增加,强调事实和价值观的分离,并试图科学地研究政治学。行为主义研究在20世纪60年代和70年代遇到了严峻的挑战。后行为研究也出现在这种背景下。它主张关心价值问题,重申理论研究在政治学研究中的地位和作用。后行为主义对公共行政研究方法有直接影响,而新的公共行政研究则将后行为政治与公共的行政理论是紧密相连的。因此,新的公共行政与新的政治科学运动并行,这与强调消除行为主义的政治科学相吻合。
  2新公共管理的主要理论观点
  2.1强调社会公平和社会正义
  新公共行政学指出,传统公共行政学把效率放在首要位置,经济意图和管理行为相互协调可能是正确的,但这种协调是要牺牲社会公平的。然而新公共管理理论与传统行政管理理论之间最基本、最重要的区别也是实现社会公平和正义。
  2.2与改革和加入世贸组织的实际过程有关的公共行政
  更加关注真实的社会问题并寻求变革。主张行政官员放弃中立的表面价值,积极关注现实,及时寻求变革。通过对WTO的科学态度,积极进取,完善政策,提高人民的生活质量;范式革命,是关于传统行政的基本假设,行政理论、价值标准、研究范围、研究方法和其他重大调整,侧重于“行动理论”。
  2.3倡导建立新型政府组织
  新公共行政学认为,提倡政治与行政的相关性,打破传统的公共行政政治与行政二分法的概念,有必要通过重新定义分配过程、整合过程、社会情感过程和边际交换来从完全不同的角度分解行政现象。建立新型公共组织以促进社会公平的过程。
  2.4提倡政府管理的“公共”性
  在新公共行政学理论体系中,“公众”对政府的重要性己被淡化。公共行政与基于私有产权的企业管理的基本区别在于公共利益、公共目的、公共行为、公共权力等。因此,没有适用于所有组织的“综合管理科学”。为了實现社会公正,我们必然要坚持政府行政的公共性质,以民主行政视为新公共行政学的核心。尊重人民的主权和意志是民主行政的核心目标,实现社会正义和公平,反对滥用权力和行政无能。
  3新公共行政学的理论缺陷
  第一,新公共管理缺乏坚实的理论基础。这一点可以通过与传统的公共管理理论和当代新公共管理理论的比较来解释。传统的公共行政理论是以政治、行政二分法和官僚理论为基础的。虽然新的公共行政已经放弃了政治与行政之间的二分法,但并不彻底。政治与行政之间的二分法仍有其市场。虽然新公共行政部门批评了官僚理论,但它没有提出可以取代官僚制的组织理论。当前新公共管理的理论基础是经济学和商业管理理论。近年来,经济理论在解释现实社会方面变得越来越强大,而企业管理理论也取得了很大的进步。虽然从具体理论和方法的应用来看,新的公共行政科学受经济学和管理学等多学科的理论和方法影响,但并没有成为新的公共管理理论。因此,该理论缺乏坚实的基础,不足以成为新的管理理论。
  第二,新公共管理“缺乏概念连续性”,新公共管理中的“社会公平”从未明确界定,并且,新公共行政学也没有区分社会公正与社会公平的不同。
  4新公共行政学对我国行政改革的启示
  虽然新公共行政尚未成为公共行政研究的主导范式,但新公共行政补充和发展了主流公共行政理论,对传统公共行政进行了深刻的反思,使其对公共行政理论和实践的发展产生了积极的影响。中国在改革过程中,缺乏行政价值导致了改革的失败,再加之中国的现状。虽然中国和西方国家的国情不同,但是它山之石可以攻玉,新的公共管理部门密切关注政府的宣传。在面对改革和发展中的诸多问题时,积极倡导社会公平、代表性、回应性和社会责任对于当代中国的行政实践仍然具有重要意义。对于新公共管理学派的思考,我们不是在抄袭新的公共主义思想,而是通过研究思想的本质,再结合中国的基本国情,努力走出一条新的特色道路。   4.1坚持社会公平,促进公共行政
  党的十九大报告提出:“我们必须为民生赚更多钱,解决民生忧虑,填补民生发展的弊端,促进社会公平正义。”这充分说明党和国家深刻认识到在国家治理过程中,牢牢把握社会公平的基本要求,不断增强中国特色社会主义的凝聚力、向心力和吸引力,具有重要意义。改革开放以来,尽管中国经济快速发展,人民生活水平提高,但在国民化进程中出现了官员腐败、贫富差距扩大、群体性事件频发等问题。治理各种事件表明,当代中国的社会不平等现象突出,需要加以解决。
  4.2加强政府责任,回应公民需求
  政府权力应该合理调整社会资源的不合理分配,及时帮助有社会困难的人民,对中小企业加强支持力度,使政府真正成为人民群众的代表。加强公共行政伦理教育,公务员为人民服务,不断提高公共行政伦理能力。保障弱势群体利益,社会保障制度是维护社会公平和正义的。它既可以维护国家的稳定与统一,又可以保护公民的生存环境,减少群体性事件的发生。改革开放40年来,中国的社会保障体系处于较低水平。在这个阶段,公共投资的重点应该放在民生上,公共财政支出应该转向公共服务和社会管理领域,特别是对于社会保障建设。只有完善社会保障制度,人民才能安居乐业,才能保持长期稳定。
  4.3关注市民参与,培育公民精神
  第十八届中央委员会第三次全体会议提出的“社会治理”强调了多学科的协同管理。党的十九大报告指出“要改善社会治理的社会化”“打造共建共治共享的社会治理新格局”依然是关注热点,强调政府与社会组织之间的互助协作,强调“自上而下”与“自下而上”的动态平衡,使国家治理体系现代化。公共治理不仅是政府的责任,也是公民的责任。在行政建设中,扩大公民参与公共决策,积极构建公民参与的渠道,加强公民对法律和制度建设的参与,建立公民满意的绩效考核标准,使政策制定更加科学合理,而且充分反映民意,反映人民的实际需要。重建政府和人民之间的信任关系,大力推进民主管理。
  5结束语
  20世纪60年代,战后的黄金时代已经趋于平淡,西方世界的整体矛盾日趋激烈,局势动荡。此时传统的公共行政理论已经无法解决当时所面临的困境,新的公共管理学院应运而生,希望能解决实际困境,开始探索公共行政的新途径。新的公共行政以社会公平为根基,倡导政治与行政相关联,高度倡导公共精神,强调公民参与,提倡公共管理者应当更多关注人民的需求,强调为人民服务的责任感。通过这样积极的探索,公共行政的身份危机得到了解除,因此公共行政有了新的研究视角,带动了公共行政理论及实践的发展,并扫除了官僚主义的一系列问题,从而更多地充满了人情味。同时也有很多缺陷,过度地追求理想化,却忽视了人类的自身特征,因此未被主流公共行政領域所认可,也未能在整个公共行政中做出巨大贡献。一些人认为,它只是积极提倡社会公正而反对主流公共行政理论。虽然新的公共管理学院受到了很多批判的声音,并且没有从根本上改变官僚制的体制,但它在历史上的贡献却不容忽视,对公共行政学的发展起到了推动作用。当公共精神融入政府时,政府的方向确实有所转变。新公共行政学派的思想对中国公共行政仍具有很高的警示性和启迪意义。
论文来源:《管理观察》 2019年13期
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