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新时代下党政秘书腐败治理的制度分析

作者:未知

  摘要:近年来的党政秘书腐败呈现出的特点表明,与国家治理现代化改革要求相适应,治理秘书腐败必须注重运用多样化的现代组织形式和工具,实现从运动治理向制度治理转变,推进制度反腐。具体来说,需要从宏观、中观、微观三个制度层面来治理党政秘书腐败。
  关键词:党政秘书;腐败;制度;治理
  中图分类号:D262.6;C931.46 文献标识码:A
  在党的十八大以来的反腐行动中,党政秘书群体的腐败现象成为了各类媒体关注的焦点。总体看,当前的“秘书腐败”现象呈现出几个特点:一是腐败的秘书主体职务级别比较高。如果按照钱世荣先生对秘书类型的分类,秘书分为决策辅助型、行政执行型、技术操作型三个层次,那么媒体报道的“秘书腐败”,其发生主体主要集中在决策辅助型层次和行政执行型层次,包括掌握“隐性”权力的“秘书长”群体。二是领导与秘书共同腐败,呈现出共犯性特征,形成一种集团性腐败。有腐败的高官,身边往往就有腐败的秘书。三是秘书腐败呈现加速扩散的趋势,在中国政治体制内从个体到群体不断扩散。近年来,随着中央巡视工作的展开及纪委查处力度的加大,出现了秘书“系统式”腐败。四是高层秘书腐败涉案金额越来越大,动辄超百万,甚至超千万,多为大案要案,社会影响比较恶劣,关系到党和政府的形象和公信力,给党和人民的事业、国家现代化建设造成极大的危害。
  近年来,针对秘书腐败、违规任用、钱权交易等问题,国家加大了相关制度的建设力度。特别是党的十八大以来,在“四个全面”战略布局的指导下,对秘书工作更是从严管理。为了有效杜绝秘书选拔、任用方面的违规行为,防范秘书腐败,党和国家对领导干部的秘书配备提出了更加严格的标准和要求。党的十八届三中全会明确要求“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度~不准违规配备秘书”。2014年,中共中央办公厅下发《省部级领导干部秘书管理规定》,新规要求,省部级领导秘书在任用时,公示未发现问题后要征得中组部同意,才能正常履行任命程序,不得破格提拔;省部级领导干部的秘书不能在秘书岗位上直接提拔转岗;省部级官员调任新职,不允许将原来的秘书、司机带走。这些规定都是针对高层干部的专职秘书而言的,近段时间,不少单位根据《中国共产党廉洁自律准则》《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强县以上领导机关秘书工作人员管理的规定》出台了针对副处级以上实职干部配偶子女等亲属及身边工作人员的管理规定,监管的领导干部层次扩大了范围,明确了要求。实践表明,与国家治理现代化改革相适应,治理秘书腐败必须注重运用多样化的现代组织形式和工具,实现从运动治理向制度治理转变,推进制度反腐。
  1深化体制改革,推进宏观制度创新
  宏观层面,必须着力深化政治体制改革为核心的国家治理改革,减少秘书腐败的机会。
  1.1加快政府职能转变
  明确政府职权及其边界,防止政府因缺位、错位、越位导致权力腐败。切实理顺好政府与市场、社会的关系,转变优化政府机构职能,深化政府体制机制改革,全面提高政府效能,最大限度地减少政府对市场资源的直接配置,使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。
  1.2加快实施简政放权和政社分开
  一般来说,秘书的活动能量和空间与其所服务的领导職位层次成正相关关系,因此必须合理分配上下级领导的权力,将权力分配纳入法制化轨道。适度减轻秘书事务性工作的压力,弱化领导对秘书的依赖性。注重发挥社会和公民参与公共服务和社会管理的积极性、主动性、创造性,政府则在“规划导航”和“兜底担保”等关键领域发挥关键作用,提高资源配置的效率和公平性。探索社会分权路径,拓展公权力系统与社会的秘书人才交流空间。
  1.3建立健全国家反腐法律体系
  治理秘书腐败,目前我国主要实行以文件为载体的“政策反腐”模式,靠印发文件、层层传达贯彻施行。这种模式本质上属于公权力的“自我约束”,具有可执行性差、连续性差、公信力弱的弊端,可以考虑逐步向“法律反腐”模式过渡。党的十九大报告指出,“推进反腐败国家立法,建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。”建议重点考虑把出台《利益冲突惩治法》或者《反腐败法》纳入未来的立法规划,系统规范惩治公共利益和公民利益的利益勾结行为,加大腐败犯罪的成本。从不同角度对包括秘书在内的公务人员在执行公务、日常工作交往及社会、经济活动方面作出严格限制,将治理秘书腐败纳入法治化轨道。
  1.4推进国家反腐与社会反腐的合作治理
  在当前国内强大的反腐声势下,“派生权力”腐败日趋隐蔽化,包括交易主体、交易方式等都不易被察觉,有效激发民众的力量来揭露“改头换面”的腐败手段,有助于迅速掌握发展动向,及时修改完善刚性的反腐制度措施。同时通过对隐性腐败的民众监督显性化,能够起到震慑腐败,形成处处是监督、不敢腐的压力。利用现代信息技术、移动互联网、大数据等科技手段,支撑防止利益冲突、反对权力腐败的制度设计。在反腐败工作中,应充分发挥群众的主体作用,建立起反腐败工作的长效机制,使社会参与反腐败依法进行,保证积极稳妥推进反腐败工作进程。
  2加强党和国家制度建设,推进中观制度创新
  2.1完善党内民主制度
  从制度架构上实现党内及政府内部权力的适度分解并使其互相制衡,从而“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十九大报告指出,“增强党自我净化能力,根本靠强化党的自我监督和群众监督。要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。”将民主理念贯彻到党的组织、干部选拔、决策、选举及上下级党组织活动等领域,充分发挥党内监督的功能,既要加强对领导的监督,又要加强对秘书的监督,形成党内监督、法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督纵横交错的多元化的、立体化的监督体系,推进权力运行过程的程序化和规范化。   2.2推进廉政制度创新
  2009年,《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》首次提出,“建立健全防止利益冲突制度,完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”,深度推进党风廉政建设和公共权力反腐败工作,进一步与国际先进反腐败制度接轨。在未来的廉政制度创新上,应重点完善政务公开制度、宣传教育制度、个人财产登记公示制度、利益回避制度、廉政惩处制度,大力推进金融实名制度、家庭财产申报制度、房地产登记联网查询制度、财产来源说明制度、权力运行公开化制度、离职后行为限制制度等,尽快建立起中国特色的阳光法案,使秘书个人收入与家庭财产透明化,起到亮出家底的作用。
  2.3强化责任追究制度
  一是强化领导对秘书“授权”的主体责任制度。加强对秘书的教育、监督与管理,加强授权后的指导、控制与反馈,保证授权后的全程监控,承担失察责任。二是加强对秘书选拔任用工作的监督。《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》明确了提拔任用领导干部的秘书等身边工作人员的程序和责任追究制度,但由于规定的内容还不够具体,操作难度比较大。需要尽快总结经验,推进相关党内法规的科学化、法治化,强化党内法规的可实施性、可操作性。
  3完善秘书具体制度,推进微观制度创新
  塑造科学合理的正式制度激励,建构真正有利于激发治理者积极正向作为的机制对于预防秘书腐败具有至关重要的意义。作为公务员的党政秘书,其合理激励主要包括两个方面:薪酬与职级晋升。建议科学谨慎地设计推行薪酬制度改革,并结合政府组织特点,探索充分发挥职务晋升的激励机制,有效导正公务行为,预防秘书腐败。近年来广泛采用的绩效工资制度,理论上固然有助于发挥激励功能,促进组织效率提升,但囿于价值导向、绩效评价等因素,对政府部门是否适用尚值得商榷。
  3.1进一步论证秘书职业化的法律制度
  随着信息化程度的提高、决策环境因素的复杂化,社会对领导者的要求越来越高,为了使领导者减少事务性工作、集中精力开展重大决策,对处于辅助管理地位的秘书的素质要求也越来越高。有学者提出,从法律上明确秘书的职业地位和职业资格,明确辅助与主导角色的界限,明确秘书的权利、义务和责任,使从事秘书职业的人员有一种明确的职业定位,可以缓解党政机关、企事业单位的秘书流失问题,弱化“官本位”思想意识,使秘书成为相对独立于领导干部的、具有独立价值追求和价值实现渠道的职业,实现从秘书到职员的归位。同时,可以使其在履行辅助服务职能时恪守本分、敢于作为,甚至可以实行依法监督,避免成為领导的“私有品”甚至是作出不法行为的渠道和工具。这样既有利于秘书开展工作,又有利于领导者对秘书的管理,有利于建立领导人员拒腐屏障,可谓“一举三得”。可借鉴律师事务所和会计事务所的做法,成立秘书事务所,将秘书聘用、评价及辞退的权力交给指定机构来行使,从而可以避免因领导者的个人喜恶而发生违法任意辞退现象。另一种观点认为,秘书立法并不能解决秘书腐败问题,关键在于推进民主化进程。笔者认为,在全面依法治国的时代背景下,需要进一步论证秘书立法工作的必要性和可行性。
  3.2推进秘书岗位轮换制度
  积极推行秘书交流、岗位轮换、任期制度和任职回避制度,形成“上下左右”的全方面监督体系。据笔者的观察,在国家中央机关的领导专职秘书基本实行了秘书轮换制度,每五年轮换一次,有效地规避了长期服务于一个领导可能衍生的权力边际效应。但在地方政府,岗位交流轮换制度还没有得到普遍推行,需要进一步推进秘书人才的流动。
  3.3建立严格的秘书选拔任用程序和考核评定标准
  《公务员法》规定了领导专职秘书人员的选任原则,秘书人才的选拔和任用必须由组织人事部门按法定程序进行并坚持公开、公平、公正原则,领导者不能随意加以干涉,防止“一把手组阁”现象。要力求科学、真实、公正地把那些政治素质好、业务能力强的人才选进秘书队伍,激励强化秘书人员的积极性,促使秘书人员之间竞争良性、晋升公平,提高秘书队伍的专业技能水平和整体素质。
  3.4建立科学有序的职业发展机制
  研究表明,秘书制度并不仅仅单纯是一种工作机制,而且在政治体系内承担另外一项重要的政治职能干部培养机制。在那些获得晋升并成功跻身金字塔高层的政治精英中,有过秘书经历的精英(尤其是担任高级领导人的秘书)占据了相当比重,众多政治精英的仕途起点、关键升迁、职场转折都与其秘书任职经历密切相关。除了政治途径外,台湾资深秘书石咏琦曾经提出秘书行业发展的五大途径:教育途径,经济途径,科技途径,全球途径,社会途径,还有学者提出了秘书职业发展的学校教育途径,职业认证途径,学术研究途径,行业组织途径,法律途径。
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