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石油储备安全体系建设的探索

作者:未知

  摘要:我国石油储备与美国、日本等国家相比尚处于初期阶段,在国际石油价格波动较大的背景下,健全石油战略安全储备体系显得尤为重要。单单依靠国家财政负担较重,企业社会义务储备和企业生产经营库应当在社会政策的约束和激励下参与进来,建立健全与之相匹配的管理制度和操作流程,加快推进国家石油储备体系建设的进程。
  关键词:企业社会义务储备;政府储备;储备体系;管理制度
  中图分类号:F273 文献标识码:A
  1国际背景下我国石油储备体系尚需完善
  目前,国际能源署(IEA)对各成员国均以90天年度石油净进口量为最低要求,所有成员国均达到了该要求,德国、日本等国家甚至还超过了120天。与此同时,欧盟和国际能源组织均对石油战略储备问题进行了多次立法,两者之间的规定有所差异,主要表现在以下几个方面。
  一是国际能源组织对储备体系的组织形式没有要求,而欧盟要求各成员国建立机构储备系统,做到部分储备由代理机构实施。二是成员国的义务储备数量,国际能源组织规定为90天的净进口量,欧盟规定为90天的消费量。三是国际能源组织不要求石油净出口国进行战略储备,而欧盟要求净出口国也要进行储备,但可享受最高不超过25%的减免,即从正常的90天减为67.5天消费量。四是国际能源组织要求储备数量不计算10%的无法提取的库底容量,而欧盟无此规定。
  国际石油市场价格的大幅度波动会带来下游相关产业的波动,不利于我国经济社会持续、稳定发展。历史经验教训告诉我们,作为一个石油消费与进口大国,必须建立起充足完善的石油战略安全储备体系。虽然我国已成为仅次于美国排名世界第二的原油消费国,但是在国际市场上却对原油价格没有影响力,这使得我国面对国际原油市场价格的强烈波动时总处于被动地位。面对危及石油供应的战争和其他突发事件,应对石油风险的能力很低,这就可能导致出现“买涨不买落”的现象。特别是近年来国际油价的起伏、产油区地缘政治的不稳定、全球贸易战、霍兹木尔海峡原油运输通道单一的风险因素等,给我国石油安全带来了极大的风险和挑战。石油进口成本的不断上涨,将导致我国付出更高的经济成本和代价,抑制我国下游產业的市场竞争力。
  石油净进口量目标,不能满足国家对于维护能源安全、应对突发事件的需要。据相关机构统计,2018年我国原油进口量约4.62亿吨,表观消费量6.25亿吨,对外依存度达到了70.9%。我国的国家石油储备尚处于初期,与美国战略储备石油可满足国内消费139天、日本可达158天相比,中国的石油储备还有很长的路要走,需紧抓当前国际油价相对较低的机遇期,扩大进口、充实储备。如果在这个时候中国能抢先一步,将大幅增强中国在国际原油市场上的话语权,提升中国整体的影响力。截至目前,我国已陆续建成舟山、镇海、大连、黄岛、独山子、兰州、天津等8个国家石油储备基地,其中地面库7个,地下库1个,可储备原油3325万吨。石油储备规模仍未达到IEA规定的90天。日本在经历了两次石油危机后,都建立起了完备的战略石油储备体系,把战略石油储备视为国家“安全成本”,以防止石油供应暂时中断对国家经济安全带来负面影响。
  2建立政府储备、企业储备结合的储备体系
  原油储备仅仅依靠国家财政力量自建油库是不够的,必须健全我国石油储备安全体系,建立完善的政府储备、企业社会义务储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系,以提升我国油气战略安全保供能力。同时,充分发挥我国石油企业的能动性和在市场资源配置方面的优势,利用企业自身的商业库容作为补充,储备国家战略储备原油,为增加我国石油储备做贡献。长期以来,我国在油气储备体系建设过程中,缺少与之相匹配且较完善的管理制度和操作流程。2016年5月31日国家能源局下发的《国家石油储备条例(征求意见稿)》,首次明确规定了政府和企业两类储备角色,对于政府储备,由国家设立或委托有关单位,承担石油储备基地的建设、运行和管理。2017年5月国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,深化国有油气企业改革,充分释放骨干油气企业活力,完善国有油气企业法人治理结构,鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业专业化重组整合,支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组,作为独立的市场主体参与竞争,推动国有油气企业“瘦身健体”,支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。两项政策填补了我国对石油储备轮换机制和国家对于石油储备库或代储企业监管职责不明确等方面的空白,进一步明确了深化石油天然气行业体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。
  针对我国石油储备安全体系的建设,应考虑如下石油储备的布局原则。
  第一,进油方便。靠近深水码头、最好能接卸巨型油轮(VLCC级)或拥有连接原油长输管线的基础条件,可以不问断补充油源。
  第二,出路顺畅。靠近大型炼油企业或石化基地,能够方便的向大型炼油企业或炼油加工基地供应原油,形成顺畅的物流方向。
  第三,与炼化产业布局相协调。按照我国炼化产业总体布局要求,考虑中长期发展的结构趋势,靠近重点炼化产业集中区布局石油储备基地,如珠三角、长三角、环渤海、中西部地区等。
  第四,国家实施的政府储备、企业社会义务储备和发挥社会力量集中建设,共同布局,协调国内地区问石油供需不平衡。华东、华南地区需求量大,应加强石油储备量和地区规模;中西部原油不足地区重点布置商业储备;东北、西北做好内陆地区国家储备,并接替国内原油供应的不足。
  3企业社会义务储备积极作用
  企业社会义务储备与政府储备相比较,其积极作用显而易见。首先,企业社会义务储备可以降低国家财政负担。针对市场可能出现的异常波动,政府有责任进行市场调控并采取干预措施。在当前国际原油市场水平下,依靠政府储备石油满足90天的目标要求需要动用大量财力,财政负担是相当沉重的。通过企业社会义务储备,可以有效降低国家财政负担。其次,以企业作为储备主体,可以更好地发挥市场机制,更有效率地配置石油资源。企业的储备能力、技术能力、管理经验可以更方便地用于油品储备领域。最后,有利于社会资源更公正地使用。企业义务储备费用,由油品的消费者负担,而政府为储备主体的储备费用,实际上是由全体公民负担。公民对油品的消费并不平均,显然由消费者负担更加公平。   关于社会民营企业参与石油储备的建设。近年来,物价持续上涨,建设用地价格水涨船高,石油储库的建设成本居高不下,在此背景下,民营企业库的经营也面临较大压力和挑战,库区回收成本普遍在14元/月/方之上,个别地方达到15-16元/月/方。而一些5-10年以上的老旧库,由于土地、钢材采购价格低等原因,回收成本均在10元/月/方以下。只有在石油仓储费率有一定价格支撑,并确保企业能够有微利的情况下,民营企业才可能考虑参与石油储备,否则无论是直接投资还是参股投资,若无法收回投资成本,都难以实现民营企业参与石油儲备的预期,毕竟民营企业没有动力参与。因此,建立有效的激励机制,适当引入社会资本共同参与储备设施投资运营,将有助于国家石油储备体系完善的进程。
  4建立石油储备体系的合理化建议
  第一,针对石油储备费用,建议企业社会义务储备费用应通过财税政策予以补贴和补偿,以减轻企业因存储石油长期占用的资金压力,储备费用的计算和补偿要遵循合理、统一、透明的原则。
  第二,建议通过制定鼓励性政策,不断提升企业储备原油的积极性,充分利用企业闲置库容或委托符合国家相关要求的社会库容开展不同形式的代储业务,以满足国家石油储备的需要,维护国家的石油安全。
  第三,对企业社会义务储备和生产经营库存建立并实施最低库存及最高库存管理制度,可有效应对油气市场可能出现的异常波动情况,是作为稳定国家石油储备安全的有效手段和措施。中石油和中石化两大石油公司炼力能力强,在实施库存管理制度时应重点承担储备责任,而中国海油和中化集团炼力体量较小,甚至大部分炼油企业非全资公司,在库存方面应适当放宽指标要求,区别对待。此外,企业应结合自身实际情况,统计炼力和对应的库存量,设定时间表和操作流程,并做好动态监控工作,随时接受国家政府部门的职能监督检查,将库存管理制度执行到位。
  第四,针对政府监管问题。鉴于企业社会义务储备是国家石油储备的组成部分,政府应本着精兵简政、监督有效的原则对企业储备进行监管。国家应明确机构负责完善有关企业社会义务储备的收储、动用、轮换机制,明确管理职能,提高管理效率,增强应急反应能力;编制企业社会义务储备中长期发展规划,提出储备目标、规模建议;根据国家中长期规划,制定企业社会义务储备年度计划;会同财政部制定储备费用标准和补贴政策,研究动用石油储备建议或应急预案等。国家对企业社会义务储备进行指导,定期检查企业石油储备库存数量、质量、安全和管理情况,监督检查石油储备的收储、轮换和动用计划执行情况,以及执行相关法律、法规和政策情况。企业社会义务储备主体和实体须严格执行相关法律、法规、规章、行业技术规范和石油储备条例,保证石油储备库存数量真实、质量良好、储存安全、管理规范。
  第五,关于石油储备的安全管理问题。石油储备建设和运行应坚持安全第一、预防为主的方针,遵守国家安全生产、消防和环境保护等有关法律、法规规定,保障人民群众生命和国家财产安全,保护环境。应做到以下几个方面。
  一是企业社会义务储备设施所在地的安全生产、消防和保卫由储备实体和地方人民政府分工负责,并建立安全工作协调机制。二是储备实体须设立安全生产、消防和环保管理机构并配备专职人员,建立各项制度,明确各自职责,制定安全应急预案,组织定期演练。三是储备实体须对其石油储备从业人员进行安全生产教育和培训,保证从业人员具备必要的安全生产知识,熟悉安全规章制度和操作流程,掌握安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员,不得上岗作业。四是须加强对周围环境的保护,对环境影响进行监测和监控,定期进行环境影响评估,采取有效措施,减少石油泄露和废弃物排放对环境的污染。
  5结束语
  政府储备、企业社会义务储备和企业生产经营库存有机结合的储备体系,不仅可以降低国家财政负担,而且更能适应石油安全带来了极大的风险和挑战。企业社会义务储备应当在约束和激励下发挥积极作用,加快储备体系的建立,以达到维护能源安全、应对突发事件的需要。
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