政府购买社会工作服务专项资金管理的探讨
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作者:郑瑛莉
【摘要】专项资金管理有特定要求，如何加强政府购买社会工作服务专项资金管理，是实现政府对社会工作服务治理创新、完善社会服务功能的重要内容之一，目的是提高政府购买社会工作服务的绩效。文章首先介绍了政府购买社会工作服务专项资金的概念及管理要求，然后从政府购买社会工作服务专项资金立项、预算、招标、绩效评价及规范使用等方面分析了管理中存在的问题，最后提出了规范管理及使用专项资金的对策及建议，希望能提高专项资金效用，促进社会工作服务事业发展。
【关键词】政府；社会工作服务；专项资金管理
【中图分类号】F810.45
十三届全国人大三次会议《政府工作报告》提及，要加强和创新社会治理，完善社区服务功能。而政府购买服务成为社会工作服务供给主要方式。根据2019年广东省民政厅公布的《省级购买社会工作服务计划项目资金绩效自评报告》中提到：“2017年，广东省对社会工作服务投入财政资金达16亿元，民办社会工作服务机构达1406家，上述数据分别约占全国 1/3、1/6。服务领域逐步扩大，在本省加强社会建设中发挥了一定的作用”。可见加强政府购买社会工作服务专项资金管理尤为重要。然而，政府购买社会工作服务专项资金在立项、预算、招标、绩效评价及规范使用等方面的管理均存在问题。为此，本文就政府购买社会工作服务专项资金管理问题展开探讨。
一、政府购买社会工作服务专项资金管理概述
2012年11月，民政部、财政部联合下发《民政部财政部 关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号）提出，政府购买社会工作服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。所谓专项资金，是国家或有关部门、上级部门下拨行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金。专项资金应根据项目用途，按照统一分配，分级管理，专款专用，追踪问效的原则进行分配、管理、使用和考核。按照“谁分配、谁负责，谁使用、谁负责”，“钱随事走，权责一致”的管理原则，实行资金分配责任制和资金使用责任制。
二、当前政府购买社会工作服务专项资金管理存在的问题
（一）采购方在立项、预算、招标、绩效评价方面的问题
1.服务项目立项论证及调研不充分
在服务项目立项前没有经前期筛选、论证、专家评审，导致项目不能完成预期目标或效果不理想。部门之间缺少沟通，各自为政，对相同或类似服务立项，只是侧重有所不同，导致服务内容交叉重叠。立项时没有充分调研，了解服务对象需求，使“服务对象需要而服务”变为“为开展服务而服务”，导致项目执行时服务对象不配合。
2.专项资金预算编制粗放
在立项及实施时基本能遵循编制预算、组织购买、签订合同、指导实施、结项验收等五个阶段。但编制预算时普遍存在准备工作不扎实，方案不合理，预算依据不允分，基础编制不到位的问题，没有细化到具体支出范围、内容及金额，导致目标难以实现。编制预算时仅根据自我主观判断或放手由服务供应商编制，随意性大。如20XX年，某采购方购买的一个“XX领域社工项目”，该项目执行后对服务供应商执行的预算及评估情况如表1所示。
由于实际执行差异较大，服务供应商向采购方提出调整预算。经调整及结项时评估服务供应商对项目执行情况（见表2）。
可见，经调整后项目预算支出比例仍然存在较大差异。而存在差異的原因在：①人员经费预算，后期比例由合同的70%调整到45%，该项目合同只要求提供4名专职社工，4名兼职研究人员，在合同签订时定的比例过高，导致中期调整预算比例。②专业支持费用到结项时仍没有发生，专业活动费用支出比例也过低，应考虑是否项目执行不力，或预算不合理。③办公管理费用（包括场地租赁费、折旧、行政人员及财务工资等）是不随业务量增加而增多的固定成本，应在编制预算时合理计算。因此，办公管理费支出存在较大差异，应考虑预算比例不合理。由此可见存在专项资金申请与预算编制脱节，项目内容与预算不匹配，执行与预算差异大；预算管理流于形式，事后预算调整频繁，预算失去严肃性和“硬约束”，导致项目无法顺利开展等问题。
政府购买社会工作服务专项资金中，部分项目预算编制时只针对项目需要编制预算，没有考虑服务供应商为支持项目运营而发生的固定成本。由于服务供应商通常为民办非企业等社会组织，是具有公益性质的非营利机构，其收入主要来源是承接政府购买服务专项资金收入或社会捐赠，这些资金是要根据要求专款专用的。项目预算没有预留服务供应商管理费用（如：场地租赁费、折旧、行政人员及财务工资等）支出，会导致有些供应商虚构预算，执行时虚构费用，以消化该部分支出。虽然有些地区有奖励政策，但杯水车薪，普及面不广。大部分社会组织是依靠中标项目维持运营，如当年没有中标，极易因为资金链断裂无法经营下去，浪费了之前在该地区刚建立的服务基础。
3.项目招标设计不合理
有些期限较长的项目，采用一年一招标形式，年年更换服务供应商，导致受益对象的服务不连贯，难以保证服务效果的持续性。在招标过程中以低价者得，可能导致恶意竞争，难以保证服务开展的质量。
4.绩效评价流于形式
虽然服务项目实施中期、后期采购方会对服务内容及专项目资金使用进行第三方评审，但评审工作只对项目指标是否完成，专项资金使用规范等情况进行评审，缺乏对服务质量的评估，有时也没有考虑服务受益对象（个人或社会）改变，或资金使用整体有效性，判断项目产出效益及对社会影响力，或形成一个可复制推广到各区域的示范项目。
（二）专项资金使用存在的问题
1.服务供应商内控建设不完善影响专项资金的规范使用 目前政府部门对社会组织进行等级评估、对购买的项目执行及结项聘请第三方督导、跟踪及评估，民政部门对社会组织进行年度报告公示等手段加强和不断完善了外部监督职能。但社会工作服务执行及专项资金使用是服务供应商，且以民办非企业等非营利组织为主，这些机构由于具有非营利、公益性质，规模不大，基本没有建立健全内部控制制度，或即使建立也只是形同虚设。岗位职责及分工不明确，不符合制衡性原则，互相监督作用失效，甚至“一言堂”仍然存在，导致专项资金管理及使用的主观性与随意性极大，甚至会出现寻租的问题。缺乏内部监督，不能及时发现问题，处理问题，造成专项资金管理和使用的风险。
2.专项资金监督职能缺位
专项资金预算、监督、管理是财务人员职责。服务供应商由于规模不大，通常以没有更多的行政管理经费为由，不断压缩财务管理费用的开支，如聘请代理记账，或聘请业务素质不高的财务人员。财务部门只为记好账，不关注单位内部控制建设及专项资金管理使用是否合法合规。而单位负责人或项目负责人不具备此方面知识，从而有心无力，导致专项资金管理流于形式。项目投标时，预算编制通常是项目人员而财务人员缺席，造成预算编制随意性大，执行时与实际产生较大差异。
3.专项资金使用不规范
专项资金的使用强调是专款专用，使用合理。由于社会工作服务项目基本以人员工资及发生的交通费、餐费、物资、差旅等内容为主，虽然项目从执行到结项均有专家评审及政府监督，但有些费用支出仍很难判断是否合理，是否专款专用。例如购买的物资，基本是用于公益宣传，单价小数量大，没有领用登记，评审时很难判断是否有虚构行为。如餐费、交通费虽能做到在原始凭证上记录出席人姓名、目标地、时间等信息，但很难在评估时核实其准确性。
三、加强专项资金管理的对策措施
（一）建立政府购买社会工作服务项目管理平台
建立省级政府购买社会工作服务项目管理平台，把全省政府购买社会工作服务项目纳入管理平台中，做到项目从立项、中标、预算、执行、结项、绩效评价、第三方评审全公开，供政府及社会监督。政府部门可通过平台进行立项沟通，协商后把同类别专项资金进行整合、归并，实现集中财力办大事。立项前可发出征求意见，充分了解服务人群需要。平台增加服务对象评价功能，以供采购方参考。通过现场开展评估工作，结合平台信息，对服务供应商进行考核，并建立绩效评分、及奖惩机制，以促进社会组织开展服务的积极性。
（二）出台精细化、科学化、规范化的预算编制标准文件
出台政府购买社会工作服务预算统一标准文件，对一些常规项目进行分类，按类别分别设定人员工资比例、业务费用比例、管理费用比例等标准。对社工工资，结合其职称、学历、经验及当地工资水平，设置等级标准。设置义工补贴、用餐标准。给予服务供应商一定的行政费用等固定成本的分摊预算，以维持其正常经营。
预算管理应刚性与柔性相结合，强调预算对专项资金管理的刚性约束，同时根据内外部环境的重大变化，确需调整预算的，应当向采购方申请，并履行严格的审批程序。严禁先实施，后调整。项目通过操作平台展示，会议、报告、调研、督导、评估等手段，及时监督、分析预算执行情况，分析预算执行差异的原因，并提出对策建议。对结余资金占比在5%以内的，在得到相关部门审批同意后，可用于同类项目使用。对预算执行率在95%以下的，应向采购方出具执行情况说明，并把结余款上缴财政，严禁突击花钱。
（三）服务供应商等级制度及内部控制建设要求
严格执行政府采购制度。以公开招标为主要的采购方式，在特定条件下才考虑采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源及询价等方式。对某些服务期限长的项目，为避免频繁更换服务供应商，可以适当延长招标项目的服务年限。同时加强对其执行过程的评估。招标时充分考虑承接方实力与条件，把承接方等级（5A、4A、3A等）以及是否有规范的内部控制建设作为重要考核标准。在选择服务供应商时，应充分考虑其业绩及口碑方面的评价。定期对获得大額专项资金的服务供应商整体的财务管理及内部控制进行审计。并对审计结果公示，公示结果可以作为下一次评标参考。从而促进服务供应商完善内部建设，加强内部监督。
（四）对服务供应商财务人员专业素质要求
要求服务供应商重视培养财务人员的专业水平，提高专业素质。要求服务供应商让财务人员积极参与民政部门举办的《民间非营利组织会计制度》培训班，熟悉社会工作服务的内容、行业特点，参与机构的内控建设，以及专项资金管理工作。并以此作为评标或绩效考核计分项。
（五）规范专项资金使用，强化专项资金支出约束与监督
要求服务供应商执行项目过程中，在专项资金的使用方面，坚持厉行节约原则，严禁虚报支出，甚至作为个人生活开支用度。加强项目执行人员的财经纪律认知。定期公开专项资金使用情况，特别对差旅费、业务招待费、小车费使用情况进行公示。对单价小、数量大的宣传物资的派发要做好登记记录并在平台公示，供社会监督。
（六）严格执行绩效评价制度，完善评估指标体系
项目评审过程中，除了关注专项资金使用的合规性外，还要关注实施是否达到预期目标，是否实现应有的社会效益。科学地结合现有的各种评估考核指标，由省级出台一套完善评估指标体系，指标体系中可以考虑设定产出指标、服务效益指标、目标人群满意度指标等绩效考核指标，衡量资金投入产出的效能是否匹配等。最后，能形成可复制推广到各区域的示范项目。
四、结语
政府购买服务是现代社会公共服务供给的发展方向，是政府提供公共服务的创新方式。随着政府不断加大社会服务的投入，加强政府购买社会工作服务专项资金管理尤为重要。在实施过程中通过一些切实可行的手段，建立完善的专项资金管理制度，科学编制资金预算，加强服务购买方内部控制制度建设，提高服务购买方整体服务质量，提高社会工作者素质水平，完善项目绩效评价机制，使专项资金的社会效益与经济效益得到最大化发挥。
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