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建筑企业参与PPP项目风险浅析

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  摘要 近年来,地方政府在减债及加强基础设施建设的双重压力下,积极引入社会资本参与国家建设,大力推广PPP(政府和社会资本合作)模式。本文从PPP项目整体运行情况入手,着重探讨建筑企业参与PPP项目的风险,旨在为建筑企业参与PPP项目提供借鉴。
  关键词 建筑企业;PPP项目;风险
  一、PPP项目整体运行情况
  (一)PPP行业支持政策
  2014—2015年为PPP项目推广期,PPP作为投融资创新模式,得到国家的大力支持。
  2015年12月—2017年3月,为PPP项目高速发展期,地方积极申报,PPP项目高速发展。
  2017年4月之后,PPP项目进入规范建设期,国家层面发布一系列政策,从地方政府融资担保清理整改、融资平臺公司融资管理、规范PPP行为、地方政府举债融资机制和跨部门联合监测与防控机制等方面,规范地方政府的融资行为,进一步规范PPP项目运作,坚决遏制隐性债务风险增量,严格新项目入库标准,集中清理已入库项目。
  2019年6月,中共中央及国务院联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,重点支持铁路、国家高速公路、地方高速公路、供电、供气项目等基建项目使用专项债进行融资。
  2020年2月,财政部发布《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》,提出加快项目入库进度,缩短项目落地开工建设周期,有效发挥积极财政政策在逆周期调节中的作用。
  整体来看,2019年下半年以来,PPP项目回暖,除房地产相关领域,基础建设领域如铁路、高速铁路、供电等项目获得了较大力度的政策支持。
  (二)管理库项目①情况
  1.管理库项目数量。2016—2019年,PPP项目入库数量稳步上升。截至2019年底,PPP项目入库数量累计为9440个;截至2020年第一季度(3月),PPP项目入库累计数量为9493个。
  从PPP项目净入库数量来看,2019—2020年初,PPP项目净入库数量在0~100个之间波动,净入库数量较往年要少。
  2016—2019年,处于执行阶段的PPP项目(落地项目)数量整体呈上升趋势,处于准备阶段及采购阶段的PPP项目数量则有所下滑。
  截至2019年底,处于准备阶段、采购阶段和执行阶段的PPP项目数量分别为1409个、1701个和6421个。
  截至2020年第一季度,处于准备阶段、采购阶段和执行阶段的PPP项目数量分别为1408个、1654个和6421个。
  2.管理库项目投资额。2017—2020年初,PPP项目净入库投资额整体维持低位震荡。2020年3月,PPP项目净入库投资额为979亿元。
  2016—2020年初,处于执行阶段(落地)的PPP项目投资额持续增长,截至2020年第一季度,执行阶段的PPP项目投资额为10.15万亿元。
  3.管理库项目行业分布情况。截至2020年5月7日,PPP入库的9492个项目中,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护三个行业入库项目数量排名前三,分别为3830个、1317个和926个。从投资金额行业分布来看, PPP入库项目投资金额14.51万亿元,其中交通运输、市政工程、城镇综合开发投资金额排名前三,分别为4.63万亿元、4.17万亿元和1.98万亿元。
  4.管理库签约落地项目情况。2020年第一季度,PPP项目落地数量最多的行业为市政工程,落地项目数量为2659个,其次为交通运输行业,PPP项目落地数量为927个。PPP项目落地投资额排名前三的行业分别为市政工程、交通运输和城镇综合开发,落地项目投资金额分别为3.18万亿元、3.07万亿元和1.45万亿元。
  (三)示范项目②执行情况
  1.示范项目数量及投资额。2018—2020年初,PPP示范项目数量及投资额整体呈下滑趋势,截至2020年第一季度,PPP示范项目数量为955个,投资额为1.5万亿元。
  2.示范项目落地情况。2018—2020年第一季度,PPP示范项目落地项目数量整体保持稳定,为900个左右,投资额为2万亿元左右。
  2017—2020年第一季度,PPP示范项目落地率逐渐走高,截至2020年第一季度,PPP示范项目落地率③为94.6%,远高于PPP项目落地率平均水平。
  3.示范项目行业分布情况。截至2020年5月7日,PPP示范项目市政工程项目为414个,其次为交通运输项目,PPP示范项目数量为99个。
  二、建筑业央企参与PPP项目情况
  建筑业央企是建筑企业PPP项目主要合作主体,根据三家建筑央企公布的财报数据进行统计,PPP项目投资情况如下所示。
  中国建筑在施PPP项目373个,计划投资额5820亿元。企业通过PPP业务投资建设了一批关系国计民生的重大标志性项目,涉及领域包括市政工程、交通运输、城镇与产业园区的综合开发、生态建设和环境保护等。
  中国铁路有PPP(BOT)运营项目37个,主要包括轨道交通、高速公路、水务、市政道路、产业园区、地下管廊等,运营期均在8~25年之间。
  中国交建2019年来自PPP投资类项目确认的合同额为2003.80亿元,占本集团新签合同额的21%。其中,基建建设业务PPP投资类项目确认的合同额为1870.90 亿元。
  三、建筑企业参与PPP项目的风险
  (一)投资风险
  建筑业企业参与的PPP项目往往投资规模较大,建设和运营周期长,不确定因素多,投资回收周期长。受新冠肺炎疫情影响,全球经济出现衰退,国内经济面临下滑风险,财政压力进一步加大,PPP项目的投资计划,PPP运营可以正常实施,进而导致建筑企业投资款回收难度加大,增加企业融资成本,降低投资收益。   除此之外,PPP项目投资需撬动大量资金,但多数建筑企业以劳务、技术输出模式为主,施工利润微薄,净资产积累不足,可投入资本金较少,所以PPP项目大规模建设资金由银行融资提供,将项目后续经营及还款风险压力转嫁至银行。
  (二)政策和法律风险
  政策风险是七大建筑企业PPP项目要面对的最大风险。政策风险主要包括政策的不确定性、不连续性和政府失信风险。一旦政策方面出现问题,企业的利益就会受到重大损害,甚至可能导致项目无法继续。
  2017年4月以来,PPP项目进入强监管期,国家层面出台了一系列政策,从地方政府融资担保清理整改、融资平台公司融资管理、地方政府举债融资机制和跨部门联合监测与防控机制等方面加强PPP项目管理,PPP项目进入规范建设期。在政策的强监管下,现有的PPP项目及申报PPP项目面临清退整改风险。
  在PPP项目的合作中,政府既是参与者又是监管者,而且政府对项目有着绝对的主导权,一旦政策发生改变或政府出现失信行为,建筑企业就会处于极为不利的局面,并对项目的进展产生负面效应。因此,不对称的关系和合作前提导致PPP 项目的政策风险远远大于其他的投资项目。
  (三)运营管理风险
  建筑企业更注重工程施工,在投融资经验、项目运营管理及相关专业人员的配备上较为欠缺。
  建筑企业参与的PPP项目大多具有公益性,同时需要兼顾营利性。当前我国PPP项目应用仍处于起步阶段,PPP项目的运营时间普遍较长,一般为10~30年,不仅包含前期项目建设,还包含后期项目运营管理,一般项目2~3年即可完工,然后进入漫長的运营期。在实际操作中,部分建筑企业后期面临项目运营管理能力匮乏、盈利能力低等问题,这些情况导致PPP项目工程质量存在缺陷,加大了企业的建设风险。
  (四)财务风险
  目前部分PPP项目由建筑企业主导成立项目公司,主要融资部分由建筑企业负责,PPP项目负债及建设成本均体现在建筑企业的财务报表中,而PPP项目建设前期需要大量资金投入,实际收益主要在后期运营阶段分期体现,导致建筑企业负债率攀升,资产固化,流动性降低,项目盈利无法快速体现。期间,如建筑企业出现传统性施工合同萎缩,可能导致经营性资金回流降速或断流。因此,大量承接PPP项目的建筑企业财务指标将进一步承压。
  四、结语
  建筑企业在及时转型,积极参与PPP项目的同时,应当综合评估PPP项目所带来的各项风险,提前做好风险评估和风险防控,在战略转型中把握机遇,持续发展。
  (作者单位为中国建设银行总行)
  参考文献
  [1] 吴若绮,陈慧.浅析建筑PPP项目的投资风险[J].价值工程,2018,37(21):48-50.
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