政策执行中公众参与研究

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　　摘要：伴随着我国社会主义民主建设的完善，公众的民主意识增强，参与公共领域活动越来越积极。公众参与在政策实施的各个环节和阶段都有着不可替代的地位。政策执行各个环节都离不开公众参与，只有将公众参与真正融入到政策执行的各个步骤，才能从根本上解决公众问题。本文梳理了政策执行中公共参与的相关文献，概括出截至目前我国在政策执行过程中公众参与的研究，期望为以后的有关探索实践提供借鉴与帮助。
　　关键词：政策执行;公众参与;公共政策;公共民主
　　中图分类号：D630 文献标识码：A
　　1 研究背景
　　我国在改革开放以来，一直为建设社会主义民主政治而不断努力和奋斗着。其中有关政治体制方面的变革不能脱离公众这一群体，要与之相一致。党的十九大报告强调我们国家要发展，所提倡的社会主义民主政治离不开人民群众，要体现人民的意志、保障人民合法权益、激发全民族文化创造力，用制度体系的方式确定人民的主体地位。
　　随着民主理论的发展，民主政治体制和方式的完善以及公共政策应对问题的背景下，在政策执行的过程中如何令公众满意，不与政策目标相违背。公众在政策执行各个环节中怎么能够使自身的权益得到高效表达，从而保证自身的合法权益，是当今时代民主建设面临的重要问题。
　　2 国内外研究现状
　　2.1国外研究现状
　　2.1.1公民参与理论的研究
　　政治学领域中对于公众参与的研究从来没有间断过。从1950年后，其他领域也开始引入公共参与这一概念，如公共政策领域。但由于国家政治事务复杂多变，主题对象多元、结构动态复杂、方式灵活多样、结果难以预测。在实际执行过程中是否可以把问题处理的科学、合理，令公众满意，国外学者在此方面进行了许多理论研究。
　　2.1.2古典民主主义理论
　　卢梭[1]在《社会契约论》中论述了“人民主权”。卢梭认为国家或者社会在行使权力时，要知道权力是由人民赋予的，应当取之于民，回馈于民。要听从人民的意志行事。如果人民的权力被利用去伤害人民，那么人民就可以起义，以暴力来消灭伤害他们的人。
　　洛克（1964）提出最高权力属于人民。认为政治权力本质上是由一个人本身应有的权力授予给社会，在经由社会转达至上层的领导者。同时包含让主宰者运用此权力为他们谋幸福并对他们的财富进行保护的委托。
　　2.1.3精英民主主义理论
　　主张这一理论的学者对古典民主进行了反驳，认为对于一个国家的政治，要从现实的实际情况出发，对于多数人的统治是不切实际的。国家的权力只有在小部分的精英阶层手中才能发挥出最大作用。而大多数的大众阶层只能处于被统治。
　　米歇尔斯[2]——“寡头统治铁律”。他认为所有的政党团体中都有一种“非民主”决定权不在多数手中，而在少数的寡头手中。大多数人的见识少、考虑片面、专行性不强、没有自己的态度和立场。从而少数有才能的领导者成为了决策者。
　　帕累托[3]——“精英循环理论”。帕累托认为政治领域本质上是少数精英阶层之间的连续更替，可以是本阶层的内部更替，又或者精英和民众阶层的流动。但是无论如何，权力始終掌握在少数精英手中。
　　熊彼特[4]认为，民主根本是想要达成某种政治目标做出政治决策，从而采取制度安排方式。本质上就是少数精英想要赢得大多数民众的支持，为了取得统治的权力。
　　许多西方学者都指出，随着国家政治的多样性和复杂性，公众参与的民主是不现实的，是完全实现不了的。正如萨托利[5]所认为的：“政治会越来越多变复杂，文化、认知、解决事情的能力都会变得愈加高要求。
　　2.1.4参与式民主理论
　　在参与式民主理论体系的研究中，所有的研究都围绕一个中心主题，即公众参与。公共事务的高效处理离不开公众参与。参与式民主理论完全不同于精英民主理论。
　　巴伯[6]对当时西方民主对公民参与排斥进行了批判，他认为如果民主没有公众参与，剥夺公民身份和权力不是理想中的民主，是少部分不公正的弱势民主。
　　佩特曼[7]对萨托利等人所担心的极权的主张进行了反驳与批评。19世纪80 年代的公民身份理论对民主参与中产生的“消极公民”以及自由主义社会公民不得参加任何活动组织的主张进行了驳斥。
　　2.1.5 公民参与意义的研究
　　约翰·克莱顿·托马斯[8]认为新公民参与不同于传统中的少数精英理论，同时公民的参与能够对实施官员进行监督，从而使政府的公共服务更加科学高效。
　　卡罗尔·佩特曼（1970）认为，公民积极参与民主事务的管理能够增强公民自身的责任意识，增强对政府事务的了解程度，便于处理政府事务，同时对构建参与型社会也有积极作用。此外她主张公民参与的领域应当使自己熟悉或非常了解的领域，这样公民才能更好地参与，才能真正把主动权放在自己手中。
　　理查德·C·博克斯[9]——“让公民治理运转起来”。强调了公民参与对于政策执行的不可或缺价值，并提出“公民治理的模型”和落实公民治理模式的五个环节，丰富了公民参与公共政策执行的方式。博克斯提出了：如“社区协调委员会”“社区公民协商委员会”。
　　Gustafsson U， Driver S（2010）提出公众参与的背景是其被视为解决政策制定和执行方面缺陷的可行办法。[10]
　　2.1.6 公众参与模式与模型研究
　　本杰明·巴伯（1984）在《强势民主》中论述了“强势民主”这一概念，所谓强势民主本是政治在参与程序上的一种表达。建立强势民主模式，去匹配持续发展的公民参与标准，该模式不只会在政策制定的各个环节发挥作用。换句话说，强势民主必将参与并且不断延伸到政策执行中。
　　戴维·赫尔德（1998）把20世纪以前的民主划为雅典式、共和主义、自由主义、马克思主义四种民主形式。而20世纪的民主则分为：竞争性精英、多元主义、合法型和参与性四种民主形式。 　　2.2 国内研究现状
　　我国在公众参与领域的研究自20 世纪80年代开始，截至目前，此领域的相关研究集中分布在公众参与的价值、方式和路径、参与困境以及对策。
　　2.2.1公共政策执行中公众参与价值的研究
　　宁国良，陆小成[11]认为使政策执行愈加科学合理愈加民主，政策更好地服务于人民，那么在公众政策执行各个环节都要融入公众的意见和想法。只有公民参与其中，公众利益才能达到科学合理的保证，人民的需求和才能得到体现，更有利于民主社会的建立。
　　李秋梅，梁瑞英[12]认为公众在公共管理和公共政策中地位不可替代，所产生的影响不可估量。公众参与程度体现一个国家公共管理社会化水平，有利于政策实施的科学、合理、公正，同时也有利于我国民主政治建设。
　　朱明仕[13]认为公众参与政策过程便于自身利益的阐述和保护，从而使政策执行不偏离政策初衷，最大程度上解决问题，保障公众权益。同时，朱明仕还认为高效的公众利益表达与参与机制的构建，有利于提高公共部门的政策能力与治理能力。
　　2.2.2 政策执行过程中的公众参与方式与途径研究
　　孙柏瑛[14]将公民参与可以分为由公民或公民组织主动发起;以政策接受和支持为目的;以获取政策信息为目的;政府自行决策，公民没有参与或参与程度低，这四种类型。同时还有公民调查、关键公众接触、公民投诉、公民听证或咨询委员会、公民会议、社区发展公司、公民论坛等七种形式。
　　张宇[15]深入研究西方利益集团理论，而后从国内现实出发，总结提出了我国特色的政策参与的路径，包括政治参与、智力参与、信息参与、舆论参与和执行参与等5个方面的参与路径。
　　邹俊，吴元其[16]基于当时服务型政府理论框架，解读其内涵、特征，总结出3种公众参与政治生活的模式，即：“公众与利益集团”“公众与决策者”以及“公众与精英”3种参与模式。
　　周进萍[17]提出要不断扩展包括行政主导型、问题驱动型、功能主导型和媒体驱动型等4种可能的公众参与路径。
　　2.2.3 公众参与政策执行过程中困境研究
　　胡宁生[18]认为在公众参与政策执行的过程中，公众与政府不完全一致，有时存在矛盾，存在非制度化。对于公共政策理论的探究和实践，重要的目标之一就是要削弱公众在政治参与中的非制度化，从而使二者之间的关系更加和谐。
　　叶大凤[19]认为我国公民参与政策执行存在四点阻碍，包括参与能力和参与要求不匹配、参与渠道不健全、陈旧思想的不良影响以及政策执行各环节中的沟通机制存在阻碍，公民和政府信息不对称。
　　蔚超，张钰玉[20]认为公共政策在实际落实的时候，会受到各种现实的问题的困扰，从而导致政策执行失范。政策执行失范包括符合、创新、形式主义、隐退主义和反抗五种。
　　2.2.4公众参与政策执行过程中困境对策研究
　　针对我们国家公众参与在政策执行中的种种阻碍和问题，许多研究人员都表达有帮助行的举措具体解决办法。
　　刘英茹[21]认为在公众参与政策执行中，快捷、方便的信息互通机制是促进公众参与程度的有效方式。准确的信息、最新的信息、精确的信息是基本要求，同时也是公众参与政策执行的基础。要设置独立的沟通部门，促进信息在公众和政府之间高效的流动和传递，努力促成沟通手段和技术现代化，规范语言文字。
　　唐志军[22]认为要想有效地解决公众参与中的不足，应从政策形成时的环节入手。构建包容性政策制定机制，在参与法律法规上和程序上进行完善。明确公民作为政策主体不可动摇的地位，创造宽容——妥协——合作的政治文化环境，与此同时，还要建立一套有效的维护机制。
　　程名[23]以公众参与的角度，按照政策执行的程序，在前期准备、实际操作和总结反馈者三个环节中加入偏差纠正，及时对政策执行各环节产生的不一致进行调整。
　　宋煜萍[24]认为政府应与时俱进、推陈出新，不断促进政府管理体制变革，设立并完善公众参与制度相关保障;大力培育、引导和规范社会组织。
　　白现军[25]针对我国公众参与在政策执行各环节中的不足，提出创建参与型政治文化氛围、加强公众政治素养建设、开拓新的参与方式和方法、加大信息公开力度等措施。使政策更加科学合理，得到更多的公众的支持。从而提高政策执行绩效。
　　3 结论与展望
　　总体来看，无论是国外，还是国内，对于公众参与的探索和研究主要就是理论上论述其必要性和重要性，在实践上探索如何使其更好地得到应有，更好地解决现实问题，包括各种模型、方法以及途径。国外对于该方面的研究早于国内，且实践性较强。我国对于政策执行中公众参与的研究虽然较多，但是都局限在宏观层面，并且创新性建议较少，大多数建议趋同。在研究方法和角度上都存在局限性，可向国外学习借鉴，同时结合我国公众参与的现实情况，进一步地探索与分析。
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