关于PPP项目金融服务有关情况的调查与思考
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作者:刘芳薇
2017年以来，PPP项目监管政策加速出台，尤其是财办金92号文，要求各地对入库PPP项目开展系统性检查，大量项目退库，尽管长期看监管趋严正是为PPP项目长远发展清本正源，金融机构也持积极态度，但因政策频出等多方面原因，金融机构对接仍存在阻碍。
一、郴州市PPP项目金融服务工作的总体情况
（一）郴州市PPP项目基本情况
一是PPP项目数量与金额同步减少，退库数量增加。截至2019年10月末，郴州市PPP项目69个，总投资537.39亿元，分别较2017年末减少8个、100.27亿元。在库项目42个，总投资211.26亿元。财办金92号政策规范下，2018年-2019年，郴州市19个PPP项目从财政部退库，总投资金额312.22亿元，占全部项目投资58.9%。二是运作方式以BOT为主，落地率逐步上升。郴州市40个PPP项目以BOT（建设-经营-转让）方式运作，涉及总投资394.61亿元，占全部项目投资的73.43%。目前已经进入执行阶段的项目32个，将逐步释放投资168.96亿元，落地率46.37%，较2017年末增长15.2个百分点，新增执行项目8个。三是行业分布“冷热不均”，集中在市政工程等领域。市政工程（28个）、交通运输（7个）、水利建设（1个）经济效益较好的领域项目多或投资高，三类项目的总和占到了全部项目总投资的超六成（66.17%），且项目平均投资额达9.88亿元;医疗、旅游、教育等其他公共服务领域相对冷门、投资偏低，项目平均投资5.5亿元。四是强化制度建设，推动项目规范运行。郴州市出台《郴州市政府和社会资本合作实施办法》，从PPP项目申报范围、申报条件、项目采购、实施、经营、管理、退出和移交等方面都作出具体规定，并在办法中列举相关优惠政策措施;辖内汝城、永兴、宜章、资兴等县市政府均根据当地情况，均先后出台了PPP实施意见，推进PPP模式规范运行。
（二）郴州市PPP项目金融服务情况
郴州市金融机构尤其是四大行与城商行更有意愿对接PPP项目对接，据调查，郴州市金融支持项目6个，项目总投资45.62亿元，批复贷款16.07亿元，现有余额5.58亿元;金融机构正在对接项目12个，总投资59.71亿元，计划信贷支持33.97亿元。一是市政、交通及环保项目更受青睐。金融机构在选择PPP项目时，往往将项目现金流纳入考量，市政、交通及生态环保等经济效益较好、现金流较稳的项目更受青睐。郴州市金融支持的6个项目、正在对接12个项目中均有2/3项目属于以上领域。二是貸款利率普遍优惠。目前郴州已有信贷支持的PPP项目贷款加权利率为5.59%，约为基准利率上浮14%，甚至部分项目低于同档期基准利率。例如汝城县城乡给排水一体化项目，利率仅为4.41%，基准利率利率下浮10%。三是部分优质项目竞争激励。据调查，社会资本方为央企和部分地方国企的项目银行间竞争激励，往往1个项目多家银行储备，甚至1个项目同时2家银行批复贷款选择，1个项目拆分子项目多家银行分开授信。
二、当前金融支持PPP项目存在的主要困难和问题
（一）政策制度层面：政策体系不完善，增加银行机构项目贷前评估难度
一是顶层制度缺失，相关的法规层次较低。当前我国PPP立法尚未落地，现行政策多为国务院及部门规章或地方性法规，总体上是通过“暂行办法”“规定”“通知”等文件规制PPP模式，与其他实践成熟的国家相比，我国PPP 模式相关的法规层次较低、权威性与适用性不足、体系不健全、效力不高。二是政出多门，部分规定存在冲突。当前财政部、国家发改委和住建部等多部门均出台的有关PPP文件政策，但部分规定并不统一，基层与经办部门实践执行中往往无所适从，银行机构在贷前评估项目合规性时更是难以把握。三是政策频出，但操作指导性文件少。2014-2018年，大批规范性文件陆续出台为PPP 项目落地提供了初步的制度保障，但多偏引导性、指引性。与此同时，由于相关规定原则性强，操作性弱，既给PPP 实施带来了极大的困难，也给银行机构评估授信主体适格性及项目合规性增加难度。
（二）地方政府层面：实施部门运作能力有限，降低银行机构参与积极性
一是实施部门相关人才储备缺失。PPP项目实施部门多为当地交通、水利等部门，可能也就仅仅运作1次PPP，且实际操作复杂，涉及多个方面，基本上地方部门PPP项目普遍面临人才缺失问题。二是实施部门项目条款设置影响金融机构意愿。调查中，多数银行反映在信贷审批时，PPP项目的回报机制、绩效考核等多方面都都可能成为银行信贷投放的制约因素。
（三）社会资本层面：金融资源集聚国有施工方，存在“轻运营”问题
一是银行对国企与央企、民营资本冷热区分明显。由于我国建筑承包商中国企与央企占比高，且PPP项目周期长、风险大、收益低的特征让民营企业多望而却步，PPP项目中社会资本民间资本参与积极性不高。且因银行不参与项目管理，存在较大的信息不对称，由此更青睐重国有企业，民营企业多遭“冷遇”，进一步加剧民营资本参与不足。二是社会资本围绕在施工方，部分存在“重建设、轻运营”意识。当前PPP项目多分布于基础设施建设和公共服务领域，基本上都包括施工建设，甚至项目招标公示中明确要求社会资本方具备施工资质，因此由施工方作为社会资本介入PPP项目占大头。在此情形下，施工方受传统投资模式的影响，存在“重建设、轻运营”的意识，热衷于通过行政合作先拿项目，获取建设期工程利润，而对后期运营、经营、维护缺乏足够的重视。
（四）银行机构层面：服务模式滞后，银行普遍态度谨慎
一是金融服务模式单一，停留在抵质押贷款。在实践中，金融机构还是倾向于传统信贷模式—抵质押贷款，要求社会资本方或第三方提供担保增信。据调查，郴州金融机构为PPP项目提供的均为普通项目贷款，未有涉及银团贷款、贸易融资、夹层融资等信贷支持方式，在中间业务方面，金融机构不参与项目设计与开放，仅有为施工企业代发工资等基础服务。二是银行态度谨慎，部分项目难以跨入门槛。金融机构在筛选PPP项目时将细致考察是否入省级以上项目库、项目手续合规性及资料清晰度、社会资本方相关经验、项目现金流及担保措施、项目所在地的地方政府财政实力和财政债务率等多个方面，部分盈利能力较弱、民营企业介入的项目大程度将被拒之门外。
三、有关政策建议
（一）优化环境，构建完善政策制度体系
PPP政策制度体系的完善是项目顺畅运行的基础，首先应着力于PPP上位法落地，确保法律适用的统一性，明确PPP 项目的适用范围、政府各管理部门的职责权限、参与各方的权利义务及风险分配等，维护投资主体的合法权益，提高社会资本参与的积极性。
（二）组建机构，集聚地区多方优质资源
由于PPP 项目的专业性高、生命周期长，且PPP 模式本质上就是政府采购的一种形式，涉及政府部门如何配置资源，PPP 模式要做好，主要工作还是在政府部门。这也决定地方政府应当组建专门的实施机构，凝聚各有关部门工作合力，低风险、高质效、专业化运作PPP项目，既切实有效提高PPP的权益曲线，提升整体运作能力和专业程度。
（三）搭建平台，缓解银企信息不对称
政府信息平台定期公开PPP包括项目基本情况、招投标情况、建设进度、融资情况等信息的同时，搭建政银企信息交流平台，由地方政府牵头，汇集财政、发改等管理部门以及交通、水利等实施机构信息，建立PPP项目信息共享平台，授权银行机构使用，缓解银行机构在介入PPP项目信息不对称问题。定期举办政银企信息交流会，保障三方信息通畅，鼓励金融机构与社会资本参与PPP项目，减少金融机构与社会资本参与PPP项目顾虑，激发金融机构参与PPP积极性，增强社会资本投资信心。
（四）有效引导，助推金融产品与服务方式
政府协调相关部门定期开展PPP政策解读及培训，鼓励银行机构加大PPP项目对接力度与深度，发挥银行专业优势参与到项目设计、开发、运营等过程中，为项目提供综合性的融资咨询服务;在风险可控的前提下设计与PPP项目个性相适应的信贷评贷制度、放贷程序、风险评价、理财咨询等金融服务;设计符合PPP项目期限、利率、资金结构等个性化需求的金融产品，还可创新融资模式，采取银团贷款、并购贷款等方式。
作者单位：中国人民银行郴州市中心支行
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