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文化市场综合行政执法深化改革模式探析

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  摘要:文化市场是社会主义文化建设的主阵地,是社会主义文化事业大发展大繁荣的推动力量。深化文化市场综合行政执法改革是加强文化市场监管,维护国家文化安全、意识形态安全的重要工作。本文以青海省为例,对文化市场综合行政执法改革的现状、存在的问题进行了初步的探析,并给出相关的改进建议。
  关键词:文化市场;综合行政执法;工作机制;改革
  中图分类号:D922.1 文献标识码:A
  所谓文化市场,就是各种文化产品和文化服务以一定的价值规律进行交换的市场范畴,也可以说,这种市场就是社会主义文化艺术产品生产和消费的中介,它包含新闻出版、印刷、音像制品、互联网上网服务、歌舞娱乐、游戏游艺等诸多领域。欣欣向荣的文化市场为社会主义文化的大繁荣提供了广泛的载体,为人们的日常生活带来了丰富多彩的体验。
  2004年起,根据中央两办的文件精神,各地纷纷根据自身情况,因地制宜,开始建立文化市场综合执法机构。2011年,全国文化市场综合执法机构基本建成。2018年中央两办又印发了《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》,为各地文化市场综合行政执法改革指明了方向。
  1 青海省文化市场综合行政执法改革的现状
  按照中央两办文件要求,青海省委省政府印发了《青海省文化市场综合行政执法改革实施方案》,要求全面整合文化市场执法职能,建立健全文化市场综合执法体制机制,加强文化市场综合执法队伍建设,维护各类文化市场经营秩序,促进全省文化市场持续健康发展。
  1.1建立统一的文化市场综合行政执法机构
  青海省省级成立了省文化市场综合行政执法监督局,8个市州中西宁市、海西州、海南州、海北州、黄南州成立了市州级文化市场综合行政执法监督局,海东市、果洛州、玉树州正在推进改革落实中,45个区县中36个区县已成立了文化市场综合行政执法大队。
  1.2建设规范化文化市场综合行政执法队伍
  文化市场行政执法人员作为一个特殊的职业群体,行使行政执法权力,履行法定职责,有着严格的从业要求,其执业能力、政治立场、文化信念、道德素质等直接或间接地影响着文化市场综合行政执法工作的质量[1]。所以执法人员必须经过严格的选拔,专业化的培训,经过专门执法资格的考试以后上岗执业。以保证文化市场综合行政执法队伍的专业性、权威性。目前,青海省全省文化市场综合行政执法机构核定编制数为343人。
  1.3明确各级文化市场综合行政执法机构职责
  青海省文化市场综合行政执法监督局,整合省级现有文化和旅游、出版、文物、广播电视、电影市场领域的行政执法职责,在全省范围内履行执法指导监督、大案要案督办、跨区域重大案件查处和组织协调等职能,承担法律法规明确要求承担的行政职责。监督全省各级文化市场综合执法机构文化执法职责履行、文化执法监管,指导各级文化市场综合执法队伍建设。各市(州)根据本地区文化和旅游、出版、文物、广播电视、电影市场实际和执法工作重点,合理配置执法力量,组建成立市(州)文化市场综合行政执法监督局,由同级文化和旅游部门管理,其职责是:承担法律法规赋予本级的执法职责,并负责组织查处具有全市(州)影响的复杂案件和辖区内跨行政区域案件,组织监督指导辖区内文化市场综合行政执法工作和文化市场综合执法队伍建设。组建县(市)文化市场综合行政执法大队,实行“局队合一”体制,依据属地管理原则,保持行政执法机构的相对独立性,压实县级文化市场综合行政执法机构的责任,依法对本行政区域内文化市场领域执法监督检查,其职责是:承担法律法规赋予本级的执法职责,承担本行政区域内的日常执法检查,对违法案件依法进行查处。
  2 青海省文化市场综合行政执法改革存在的问题
  2.1文化市场执法的权限划分尚未理顺
  第一,综合执法部门与行政管理部门工作关系尚未理顺。在改革以前,青海省文化执法机构和队伍主要设置在区县一级,省级、市州级并未成立综合执法部门,由行政管理部门对属地的执法大队进行管理和指导。经过改革,省级及市州级虽然成立了文化市场综合行政执法监督局,但其与行政管理部门的工作关系尚未理顺,配合机制不完善。一些地方的行政管理部门认为,既然行政处罚权已经转到综合执法机构,那么行政管理部门就不需要再进行日常监管,试图推脱行业管理责任。
  第二,改革后综合执法部门要统筹文化和旅游、出版、文物、广播电视、电影六大市场的行政执法工作,其与相关主管部门的职责权限如何划分也成为一个难点。如果权职划分不明确,在执法过程中出现权职交叉的情况,将会出现多头管理的问题,这不仅对行政相对人造成影响而且对各单位监管工作造成极大的困扰,大大降低区域文化执法效率和执法能力。在综合执法机构实际的执法实践中,常常会出现与相关主管部门信息沟通不畅,寻求专业鉴定无果等等问题,影响案件的调查取证和执法效率。
  2.2文化市场综合执法工作机制尚未完善
  文化市场综合行政执法是一项专业性强、涉及面广、社会影响比较大的工作。然而综合行政执法机构整合成立时间不长,在政府内部和社会公众的认知中辨识度不高,造成执法机构的公信力和权威性未能完全树立,影响维护文化安全和意识形态安全责任的履行。随着文化市场综合执法范围的扩展,综合执法部门所面临的市场主体复杂多样,相关领域牵扯多方面的执法管理,需要同公安、消防、市場监管、网信、城管等诸多部门相互协调。在上述背景下,建立健全文化市场综合执法制度,完善文化市场综合执法工作机制至关重要。此外,政府主导成立联合执法机制,定期或不定期对市场进行有关专项整治行动,引导各部门进行联合执法。但是由于联合执法各成员单位隶属于不同部门,出于维护自己部门利益,在执法中容易出现互相推诿,敷衍执法的行为,大大影响了联合执法的预期成效。
  2.3综合行政执法队伍建设亟待提高
  一是文化市场综合行政执法改革后,要整合现有文化和旅游、出版、文物、广播电视、电影市场领域的行政执法职责,执法范围广泛,涉及市场主体繁多,而青海省全省文化市场综合行政执法机构核定编制数为343人。造成综合行政执法职责偏多,而执法力量薄弱;二是行政执法工作的特殊性要求执法人员必须是符合行政执法类公务员管理规范要求的人员。长期以来,各地执法队伍中普遍存在行政编制少、事业编制多,有些地方甚至是以临聘人员为主,还有一些被长期借调,在编不在岗的人员。上述问题严重影响到文化市场综合执法队伍建设,是改革中的又一难点;三是综合行政执法队伍中人员素质参差不齐,专业素养、执法水平不统一,在执法过程中容易出现行政执法风险,导致行政公权力的滥用。   3 青海省文化市场综合行政执法深入改革的可行性路径
  3.1明确文化市场执法的职责权限
  合理界定行政主管部门和综合执法部门的职责范围。借鉴其他省份经验,梳理并广泛征求文化和旅游、新闻出版、电影、文物、广播电视几大领域的行政主管部门意见,汇总编制文化市场综合行政执法事项指导目录。依据国家法律、法规、规章设定的行政处罚和行政强制事项,以及部门规章设定的警告、罚款的行政处罚事项梳理规范文化市场综合行政执法的事项名称、职权类型、事实依据、实施层级等内容。用以对文化市场综合执法的职责权限进行明确界定[2]。
  3.2建立健全综合执法各项工作机制
  健全完善各项工作制度,督促层层落实。制定完善文化市场综合行政执法事项指导目录,明确行政处罚各类事项名称、实施依据、实施主体及责任层级。以目录的形式详细界定行政处罚各类事项权责划分,有效解决文化行政执法机构对所负责的行政处罚事项不明晰的问题。建立业务协同机制,实现数据共享互通,建立全省互联互通的文化市场技术监管平台,逐步构建信息化、明晰化、可量化的行政执法信息化体系。建立联席会议制度,制定联席会议工作规则,规范与文化和旅游、出版、文物、广播电视、电影等有关行政管理部门的工作协调机制,形成信息互通、相互支持、协作配合的工作格局,协作进行各领域专项执法行动。政府主导制定联合执法工作规则,明确各执法单位职责,推动联合执法工作成效。此外,制定完善执法工作行为规范、执法人员行为规范等规范性文件,确保执法程序、执法行为、执法文书等专业化,提高综合执法部门公信力。推进“互联网+执法”,优化和改进执法方式,提升执法效能[3,4]。
  3.3强化文化市场综合行政执法队伍建设
  在改革中,严格按照国家及本省有关文件要求,在明确人员划转认定标准和程序的基础上,确保文化市场综合执法工作只能加强、不能削弱。各级综合执法机构在整合成立过程中要坚持凡进必考原则,对不符合执法要求的人员做好分流工作,保证执法队伍的专业性、行政属性。组织开展执法人员培训和岗位练兵活动,不断提升执法队伍职业素养,树立良好执法形象。着力推进执法职能集中到位、办公办案条件合理改善、执法制度健全完善、执法人员行为规范,努力营造敢于执法、乐于执法、善于执法的良好氛围[5]。
  4 結束语
  文化市场综合行政执法改革任重而道远,本文以青海省为例初步探析了综合行政执法改革中尚待解决的问题,并给出相应的建议。通过明确职责权限、完善工作机制、强化队伍建设等改进措施,来深化改革,切实维护文化市场各领域运行秩序,促进本省文化市场持续健康发展。受理论水平和实践经验所限,本文所述也存在一定的局限性,希冀在今后的研究中进一步完善。
  参考文献:
  [1]  张跃阳.文化市场发展中的文化执法的作用研究[J].文化论坛,2016(7):271.
  [2]  姜凯馨.试论A县文化市场执法管理机制设计与实施的研究[J].学术探索,2016.
  [3] 徐雅清.浅析大旅游格局背景下的旅游市场行政执法机制——以四川省为例[J].福建质量管理,2015(3):51-52.
  [4]  邓小兵,徐金金.“丝绸之路经济带”旅游综合行政执法模式探析[J].甘肃广播电视大学学报,2016(2):59-66.
  [5] 陈超.关于健全我国旅游行政执法体系的若干思考[J].经验交流,2019(9):16.
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