关于国有企业实施全面预算的探讨
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作者:王慧静
摘要：国有企业是我国经济的重要支柱，在国民经济的关键领域和重要部门中处于支配地位，为国家经济发展做出了较大贡献。全面预算管理是国有企业经营管理过程中的重要环节，也是评价企业管理水平的重要依据。全面预算管理主要包括：经营预算、专门决策预算和财务预算，在實施过程中要求企业全员参与，全程跟踪评价，并覆盖到企业的各个业务层面。
关键词：全面预算管理 国有企业 资源配置
近年来，国际贸易摩擦不断升级，国内的人工成本、生产成本不断上升，外部风险和企业生存压力持续加大，使国有企业发展面临不少困难和挑战。为了减少内部风险，有足够的实力应对外部风险，国有企业对全面预算管理越来越重视，全面预算管理也从财务预算扩展到企业各方面，在实现企业精细化管理过程中发挥着重要作用。但由于管理层对全面预算管理认识不足或理解片面，导致全面预算管理在应用中仍存在一些问题。本文分析了国有企业实施全面预算管理的必要性，就全面预算管理在国有企业经营管理中存在的问题进行阐述，并对完善国有企业全面预算管理的方法进行探讨，以期能提高国有企业的全面预算管理水平。
国有企业是国家的经济支柱，特别是关系着国计民生的重要行业，像能源、粮食、运输等行业，其承担着维护社会稳定和经济发展的重大责任。随着近几年国有企业改革，国有企业的管理逐渐科学化、规范化，正在由粗放型管理向集约型管理转变。为了响应国家“提质增效，降本增效”的号召，管理层越来越重视全面预算管理，全面预算管理在国有企业实际运行中越来越科学化、规范化。
一、全面预算管理的含义
全面预算管理以企业战略目标为导向，通过预测未来一定期间的经营活动以及其所带来的结果，可以合理配置企业的各项资源，在管理过程中进行监督和分析，对结果进行评价和反馈。全面预算管理基于对市场的预测和分析，并结合企业自身的资源配置，可以帮助企业更好地实现经营目标。
全面预算管理形成了包括经营预算、专门决策预算、财务预算在内的全面预算体系，要求全员参与、全面覆盖、全程跟踪。
全面预算管理要求全员参与。在国有企业管理过程中，虽然全面预算由财务部门主导，但它不是财务部门一个部门的工作，企业的各部门、各岗位的全体员工都必须参加;全面预算管理要求业务范围全面覆盖，包含了企业经营活动、投资活动、筹资活动等各项活动及其涉及到的各个业务环节;全面预算管理要求全程跟踪。全面预算管理涵盖预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考评等一系列活动，着重在过程控制，使企业可以掌握预算执行过程中的实时情况，对偏离预算的情况及时调整，使之不偏离企业总体目标，达到全面预算管理的编制目的，最终实现企业的发展战略及可持续发展目标。
二、国有企业实施全面预算管理的必要性
从国有企业的发展历程看，其在发展的各阶段面临着不同的风险，为有效避免各种经营风险，全面预算管理模式被越来越多的国有企业所采用。实施全面预算管理可以提高企业经营效率，降低经营风险，使企业资源得到优化配置，保证国有资本保值增值，促进国民经济健康和谐发展，因此，国有企业实施全面预算管理是非常有必要的。
（一）有利于提高国有企业的可持续发展水平，持续提升国有资本保值增值率
国有企业依据全面深化国资国有企业改革的一系列重要文件和指示精神，每五年制定一个“五年计划”，这个“五年计划”就是国有企业战略总目标。全面预算在实施过程中可以对国有企业的战略总目标进行细分，制定预算目标，进而保证了国有企业的经营计划不偏离战略总目标，降低了国有企业的经营风险，保证了国有资本的保值、增值。
（二）有利于国有资源的有效配置
国有企业实施全面预算管理，应以战略总目标为导向，充分调配其可利用的资源，以效益为主导，以创造利润为目标，分析投入产出比例，强化对国有资本保值增值率、净资产收益率、经济增加值、劳动生产总值等核心指标的分析和研究，保证预算不偏离上述各项指标。因为是全员参与，因此能够保证企业的资源统筹不遗漏，为了完成上述指标，各部门需充分调动自有资源，因此提高了资源的配置效率。
（三）有助于增强国有企业内控管理及风险防控力度
近年来，国内生产成本继续上升，企业经营压力加大，国有企业发展面临不少困难和挑战，国有企业为了应对外部风险，需提高自身的管理水平。全面预算控制是国有企业内控管理的重要环节，制定健全的预算管理内控机制与风险控制制度，可以提高国有企业竞争力，在一定程度上增强了其应对外界风险的实力。
（四）有利于提升国有企业绩效考核的公允性
全面预算考核是整个国有企业预算管理的重要环节，具有承上启下的作用。在预算执行中被细化的各指标是预算考核的重要依据，因为全面预算各指标体系制定得较为科学，因此，利用全面预算考核业务更具有实用性，其使国有企业绩效考核更具有公允性，更能激发员工参与国有企业经营活动的积极性。
三、全面预算管理在实施中存在的问题
全面预算管理在国有企业的实施过程中，存在一些问题，导致全面预算在编制时不合理，实施中有误差，最终导致预算管理的效果较差。全面预算管理主要存在的问题大致有以下几个方面：
（一）国有企业管理层预算管理意识淡薄，预算编制质量不高
国有企业实施全面预算经验较少，其管理层对全面预算认识不足，使其很难发现全面预算管理过程中存在的问题，难以做到“横向到边，纵向到底”，导致预算编制不够全面，预算目标制定不够合理，无法达到全面预算管理应有的效果，预算编制与实际工作脱节，预算编制质量较低。
（二）预算管理与经营管理脱节
国有企业需要运用全面预算管理在不断变革的市场环境中实现其应有的价值。但目前，部分国有企业财务预算和业务预算相脱离，具体表现在制定预算时业务部门与财务部门相互之间不进行沟通，制定的预算口径不完全相符，制定的预算不符合实际情况。究其原因，主要还是管理层对预算管理重视程度不够，导致财务人员不完全了解业务，业务人员不清楚财务，造成预算编制出现偏差。另外，现在处于行业变革的时代，各种电商、平台销售模式层出不穷，促销模式更是多种多样，一般的财务预算不能满足行业发展的需求，部分企业的全面预算管理未及时变革，因此无法适应商业模式的发展及变化的市场环境。业财不融合的现象从根本上遏制了国有企业的发展。 （三）全面预算的全员参与性较差
由于管理层对全面预算认识不足，因此，全面预算管理往往只有财务部门参加，由其根据上一年度的实际完成情况，酌情在各项指标上进行增减，以完成预算工作，其他部门的参与度较低。
由于不是全员参与全面预算，因此，導致各项数据不具有科学性，与企业的发展相脱节，长此以往，不利于国有企业的长足发展，也不能使有限的资源得到优化配置。
（四）预算管理未进行相关的经济预测
国有企业的全面预算一般采用的是权威式预算，即相应的预算指标由上级单位根据一定的变化比率确定，如营业收入每年增长10%、利润总额较上年增长5%等，由此将企业的关键指标锁定。各单位在布置预算时，应根据上述锁定的关键性指标，将汇总后的预算指标与关键性指标的差异，分解到各个部门，由此完成全年预算。
由于关键性指标已经锁定，且未完全根据市场经济进行预测，因此预算数据不具有科学性，导致在预算执行中，会造成一定的偏差。致使国有企业存在潜盈、潜亏挂账，不但违反了会计准则，也不利于国有企业的长足发展。
（五）预算考核体系不完善，指标不全面
国有企业目前的考核一般以完成工作为考核的依据，注重的是预算指标是否完成，未综合考虑预算编制、执行和调整等过程中存在的问题，考核指标不全面、考核结果不公正、考核体系不科学，难以形成有效的激励机制。长此以往员工往往产生懈怠的情绪，不利于激发员工工作的积极性及创造的主动性，使预算管理不能达到其预计目标。
四、完善国有企业全面预算管理的建议
（一）提高管理层及员工对全面预算管理的重视程度，实现全员参与
改革开放以来，国有企业改革一直未停止，优化国有经济布局、发展混合所有制经济、完善国有资产管理体制等重大改革举措的实施，再次为做大做强国有资产经营管理提供了机遇。国有企业的管理层应与时俱进，转变管理理念，更新自身知识系统，根据公司形式，完善公司管理模式。国有企业管理者应以身作则，积极推广和宣传全面预算管理的意义，利用绩效激励机制，充分调动国有企业员工的主观能动性，全员参与，切实提高全面预算编制的可操作性和合理性。
（二）注重战略方案的制定
国有企业在制定“五年计划”时，应责成专门的部门对战略目标的可行性进行分析，充分了解自身的竞争力，分析外界经济形势，预估未来五年的经营风险。为使财务预算与业务预算不脱节，业务预算与自身能力及外界经济发展状况不脱节，国有企业需要制定科学的、可行的、合理的运营方案。管理层应注重经营方案的制定，在制定运营方案时调动足够的人力、物力，充分了解内外界形势，展开市场调查，横向研究同业竞争者的情况，纵向观察企业上下游情况，对外界形势进行调研预估，对今后3-5年的国有企业发展趋势进行科学预测，以制定符合企业自身特点的运营方案。
（三）规范全面预算的编制流程，提高预算编制的质量
目前，国有企业预算由上级单位下达预算编制的指导意见，提出对下级各预算单位的总体性要求，总体来说就是将预算的总体目标、预算要点、格式、要求等形成文件，下达各预算编制单位。预算单位应根据预算指导意见，调研内外部环境因素的变化、本单位的业务战略，并结合自身业务战略情况、经营模式等实际情况编制年度预算草案。由预算管理委员会办公室对预算草案进行初步审查、汇总，审查预算草案是否符合战略目标，是否可行。各预算单位根据预算管理委员会办公室提出的问题修订预算草案。审查平衡后报预算管理委员审议，审议通过后报董事会，最后由股东（大）会审议批准后，下达执行。
全面预算的编制过程，是一个相互沟通，上下协调，不停反复的过程，只有在过程中实时监督，实时调整，才能保证预算目标不脱离实际，才能编制科学的、合理的、可行的全面预算。
（四）构建全面预算管理绩效评价体系，提高考评的客观公正性
国有企业绩效评价是由国资委布置的，自上而下的绩效评价系统。绩效评价的最终目的是提升国有企业的管理水平、管理质量和持续发展能力。绩效评价是寻找差距的过程，国有企业应遵循“内容全面、客观公正、操作可行”的原则，制定指标明确、全面高效的预算指标评价体系。指标选取要兼顾财务和非财务指标的融合，定性和定量指标的互补。财务指标有国有资产保值增值率、收益率、周转率等，非财务指标有市场占有率、客户满意度等。这些指标在预算方案的制定过程中，要根据经营方案考虑其重要程度，确定各项指标的权重。指标的确定应客观合理，以能够有效评价和激励员工，充分调动被考核人员的主观能动性，激励员工的积极性，使其能为企业的发展贡献力量。
（五）构建预算信息化平台，加强全面预算过程监督
在高科技发展时代，国有企业的发展离不开信息化建设，预算管理更应该借助于信息化系统。预算管理信息化建设，大大提高了预算管理的实施效率，便于加强对预算管理全环节的监督和管理。国有企业在日常经营管理过程中，应逐步建立信息化管理系统，在管理系统中增设全面预算管理模块，将审批、执行控制、反馈评价等功能均纳入此模块，使全面预算管理更加真实有效，实现全面预算管理与企业的各个系统数据对接，提升各部门、各企业之间数据传输的效率和真实性，避免数据滞后和失真的现象，提高全面预算信息的准确性和可靠性，从而有利于管理层的数据取用，也利于对各部门预算执行过程的监督，便于全面预算执行评价反馈，避免全面预算执行、评价的风险。
五、结束语
国有企业实施全面预算管理可以保证预算执行的进度和效果，对于国有企业的技术更新、效益提升、管理水平的提高具有重要意义。为了优化国有企业的资源配置，实现国有资产的保值增值，在经营管理中实施全面预算管理非常必要。在实践中，国有企业的全面预算管理还存在较多问题，因此，其需要持续优化全面预算管理，如继续完善全面预算的编报制度，注重全面预算执行中的管控，使全面预算编报更加科学，在执行中更有效率;构建科学的绩效评价体系，使其更具有激励作用;构建全面预算信息化系统，使全面预算更加有效和可靠。
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作者单位：北京对外经贸控股集团有限公司
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