基于大数据的环境污染强制责任保险制度完善

来源:用户上传      作者:赵述越

　　摘   要：环境污染强制责任保险作为分散被保险企业风险、及时救济受害人的金融工具，从试点政策一出台便被大众寄予厚望，但其随后的推广效果却不尽如人意，面临“叫好不叫座”的尴尬局面。随着环境治理方式从“环境治理”到“环境智理”的转变，环境污染强制责任保险也进入数字化时代。针对当前环境污染强制责任保险存在的法律指引模糊、市场活力不足、行业监管混乱等问题，本文建议借助大数据超强的信息采集、分析、整合功能，从优化产品设计、畅通赔付机制、打造共享平台着手，逐步完善环境污染强制责任保险制度，以此应对当前实践所需。
　　关键词：环境污染强制责任保险;大数据;环境污染;风险分散
　　DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.007
　　中图分类号：D912.6             文献标识码：A          文章编号：1003-9031（2021）02-0061-07
　　一、引言
　　环境污染强制责任保险是指从事高风险生产经营活动的企事业单位或其他生产经营者因其污染环境导致损害应当承担的损害责任为标的的强制性保险①，它借助保险的资源配置作用间接改变社会主体的行为偏好，最终实现污染预防和风险分散的作用。
　　我国的环境污染责任保险最早起源于20世纪80年代，2007年原国家环保总局与原中国保监会联合发布《关于环境污染责任工作的指导意见》（环发〔2007〕189号），自此环境污染责任保险以政策试点的方式在部分地区推行，随后在2013年发布的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发〔2013〕10号）中，尝试将投保方式转为强制投保。2018年，生态环境部审议并原则上通过了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》（下称《办法》），对投保范围、责任范围、责任限额、费率等重要内容进行了规范，但实践效果不明显。一是文件的规定较为模糊，操作细则尚需进一步明确;二是保险产品仍需优化，以契合企业实际所需;三是环境保险领域现有的数据信息，需要通过整合才得以实现更大价值。本文将从环境污染强制责任保险的现状及困境切入，分析当前背景下借助大数据超强的搜集、整合、分析能力完善环境污染强制责任保险制度。
　　二、环境污染强制责任保险的现状及实施困境
　　（一）环境污染强制责任保险现状
　　环境污染保险具有以市场机制补充单一行政监管、分散被保险企业环境损害赔偿风险、保障受害人及时获得足够救济、为环境损害修复快速筹集资金等多重制度功能。一方面以规模化投保的“众筹”形式实现环境风险的社会分摊，另一方面符合“谁污染、谁治理”的经济学成本内化原理。
　　2007年开始，环境污染责任保险以政策试点的方式在江苏、湖北、湖南、河南、重庆、沈阳、深圳、宁波等地率先推行，2013年起开始推动“强制投保”试点，2015年党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出“在环境高风险领域建立环境污染強制责任保险制度”。2018年出台《办法》对2007年以来的试点实践进行经验总结和制度提升，标志着环境保险在我国的发展又向前迈出了一步。
　　根据生态环境部及国际环保组织绿色和平于2020年12月发布的《中国环境污染责任问题与分析》显示，2008年全国投保企业数量为700家，2013年改为强制投保后企业数量增至2000家，2017年更是达到1.6万余家，且投保规模不断扩大。2015—2017年间，与投保企业数量和保费收入的不断增长相反，保险费率却有所下降，但投保企业的数量占规模以上工业企业的比例不足5%，环境污染责任保险保费收入占责任险保费收入不足1%，保险费率高于一般责任险的平均保险费率。
　　（二）环境污染强制责任保险实施困境
　　截至2019年，环境污染强制责任保险已经在31个省市开展试点，但市场规模仍有待提高，市场反馈也并不尽如人意。究其原因，主要有以下三方面：
　　1.法律规定模糊，实践指导性不足
　　从理论层面而言，环境污染强制责任保险制度面临的最大问题是法律的指引性不足。虽然2013年发布的《指导意见》指出以强制投保的形式推进试点，但2014年修订的《环境保护法》第五十二条却只规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”，充分体现了立法机关在强制投保上的重重顾虑。根据我国《保险法》第十一条之规定“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立”，在《环境保护法》尚无明确规定的情况下，投保与否当属当事人意思自治的范畴。另外，试点办法也有待细化。譬如《办法》第五条对环境高风险生产经营活动进行明确，在一定程度上划定了强制投保范围，但该条下第八款“国务院规定或者国务院授权环境保护部会同保监会规定应当投保环境污染强制责任保险的其他情形。2005年以来发生过特别重大、重大或较大突发性环境事件的企业也应当投保环境污染强制责任保险”中“其他情形”“特别重大”“重大”“较大”等用语模糊，导致企业投保义务不明确。法律上缺乏明确具体的规定，政策上又不断号召，这样的冲突和矛盾给了企业一定的逃避空间，也让地方政府在实际推行环境污染强制责任保险时陷入两难。
　　2.制度运行偏离市场，实践积极性不高
　　从实践情况来讲，制度的落地在一定程度上偏离了市场需求，导致市场呈现供需双冷的局面，试点中主要存在以下问题：一是试点名单制定随意。虽然《办法》中明确了投保范围，但具体投保名单由地方政府根据各地情况自行规定。地方政府的常规操作是先直接确定部分投保名单，再通过动员、劝说等形式引导企业自愿投保。如2018年12月17日，深圳市人居环境委员会公布第一批强制责任保险投保名单，企业方面因受制于地方政府而不得不投保，但保险到期后通常都不愿主动续保。二是企业风险防控意识落后。如中石油、中石化的大型高污染企业来说，企业本身已具备改进设施、降低污染的资金和技术条件，且又设置“安全生产保证基金”，该基金已经涉及环保方面，再购买环境污染保险的回报率低①，缺乏内在投保动力;对于中小规模企业来说，由于成本预算有限，导致其对不确定的环境风险都抱有投机心理，在短暂经济利益和长期环境利益之间他们毫不犹豫地选择前者。三是保险公司承保意愿不强。首先，由于环境污染事故涉及面广、因果关系复杂、责任难以认定导致这类险种的风险识别和量化难度大;其次，环境故事常常引发巨额赔偿，根据《办法》的规定，生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失以及其他必要费用都被纳入保险责任范围，巨额赔付让保险公司望而生却;再者，环境保险的公益政策性较强，使得保险公司更乐意将精力投入到更为成熟的市场。 　　3.行政监管混乱，信息壁垒过高
　　当前我国环境污染强制责任保险在监管上面临政府和市场主体间与保险公司和污染企业间信息壁垒过高两大困境：首先，传统的监管体系仍以政府为主导，大多数企业的环境信息由工信部、生态环境部等相关部门掌握，市场主体如保险公司等获取信息的渠道较窄;其次，相关部门仍使用传统报表等方式传递信息，传输过程中可能会出现遗失或者误传的情况;再次，虽然随着政府信息公开的不断推进，我国各省市已陆续公开一批环境质量信息和高污染企业环保信息，但环境信息公开仍然存在诸多问题，如选择性公开等。另外，数据的准确性、充分性及对数据的分析能力决定了保险产品质量的高低。市场上污染企业投保意愿低，无法在行业内形成规模效应，导致保险公司无法通过大量识别企业环保风险来调整保险产品的设计;反过来保险费率设定不当、产品结构不合理导致产品成本畸形分摊，进一步降低了企业投保意愿。如此恶性循环，导致保险这一金融工具难以发挥出市场机制作用。
　　综上所述，虽然政府及社会各界都意识到了环境保护的重要性和污染治理的刻不容缓，也试图通过保险的方式将个别风险转移到社会。但仅靠目前的环境污染强制责任保险制度及相关规范无法完全实现环境风险的社会治理。想要激发保险的市场功能，就必须重新审视环境污染强制责任保险的落脚点，深度挖掘和激发其市场性，同时辅以技术革新，如运用大数据来完善环境污染强制责任保险制度。
　　三、大数据时代“环境智理”的功能补强
　　（一）保险规模的壮大需要以大数据为基础
　　保险决策是建立在大量识别风险的基础上作出的科学判断，保险业中最基本的规则即“大数法则”，这就需要采取大量的样本并对其进行分析。换言之，数据就是保险业的核心资产，保险行业想要实现高质量发展就必然要以大体量、高精准的数据信息为基础。在对数据信息的需求上保险行业与大数据具有天然的共通性，保险行业对数据信息的需求恰好与大数据所具有海量的数据规模、快速的数据流转、多样的数据类型和价值密度低四大特征完美契合。在数据信息飞速发展的时代背景下，环境保险行业规模的壮大需要依托大数据的底层技术支撑和运用。尽管当前我国环境污染保险投保企业数量正逐年上升，但和当前我国环境污染现状和污染企业总数相比，仍然不平衡、不充分。随着试点工作的不断推进，环境污染强制责任保险的发展阶段、所处环境、现实条件也随之改变，若此时不积极寻求可持续驱动力，环境污染责任保险的发展将难以为继。
　　（二）环境信息的整合需要借助大数据平台
　　大数据的战略意义在于使用信息处理技术和方法对其获取的海量数据进行分析、整合，使之转变为有用的信息来指导实践。我国从上世纪六七十年代开始注重环境治理以来，迄今为止已经累积了一定数量的环境信息资源，但这些环境信息尚未发挥出其应有的社会功效。当前我国的环境监管体系改革正进入攻坚期，特别是在环境数据信息的共享方面，持续推动生态环境保护部门内部之间、监管部门和市场主体间、市场主体内部之间的信息共享和协同，创新环境监管方式是未来工作的重中之重。
　　2019年全国开展强制性清洁生产审核评估企业数5587个，已实施自动监控的重点排污单位数23818个，纳入随机抽查的污染源数量82.28万家①，重点调查的工业企业主要分布在非金属矿物制品业、化学原料和制造业、农副食品加工业、纺织业、电力热力生产业、煤炭开产及洗选业、造纸和纸制品业、黑色金属矿采选业、有色金属冶炼业等。通过对比发现，生态环境部重点调查的行业企业与《办法》所称的环境高风险生产经营活动企业高度吻合，这些数据信息如果借助大数据的运用得以实现资源整合，将对消除保险公司、投保企业和监管单位之间的信息不对称，完善保险产品設计大有裨益。
　　（三）环境治理水平的提高需要大数据的参与
　　自2015年“十三五规划”国家首次提出推行国家大数据战略后，我国数字技术的发展日新月异，在2020年10月29日审议并通过的“十四五规划”中，国家继续强调要坚定不移建设数字中国，提高经济质量效益和核心竞争力。当前社会下，大数据已成为新时代驱动我国社会经济转型升级、高质量发展的重要生产力，是我国参与新一轮全球科技创新和产业升级的核心竞争力。大数据在移动支付、共享经济、众筹医疗等领域已取得了不错的成效，在环境领域的作用也正逐步凸显。2016年生态环境部印发了《生态环境大数据建设总体方案》（下称《总体方案》），《总体方案》指出“要围绕生态环境治理体系和治理能力现代化开展大数据顶层设计，以改善环境治理为核心，统筹整合内外部数据资源，边整合边应用，推动数据资源开放共享，逐步形成生态环境大数据应用新格局”。可见，将大数据应用于环境领域，以科技手段赋能环境治理是未来发展的一大趋势。
　　在中央的顶层设计下，生态环境部和地方政府也逐渐稳步推进大数据建设。如生态环境部在官网首页推出“数据服务”，实时公开全国城市空气质量、地表水自动监测结果、全国空气吸收剂量率等数据。地方政府如江西省全力推进生态环境大数据平台建设，利用省生态环境厅现有信息化基础，整合省直单位生态环境相关数据资源。当前各省市地区的环境大数据建设正进行得如火如荼，特别是在环境影响评价、环境监测方面，大数据已经实现了对环境参数的随时监测和反馈，但在环境污染强制责任保险领域的应用仍待挖掘，这将是今后发展的一大重点领域。
　　环境治理作为一项浩大的工程，需要更强的技术支撑，未来的环境治理将面临更快的技术发展、不断蓬勃的大数据技术以及日新月异的产业。将大数据引入环境保险领域，有助于提升我国环境治理能力和治理水平。
　　四、通过大数据完善环境污染强制责任保险的具体路径
　　在环境治理进入“智慧化”的时代，环境风险的管理更加强调技术的重要性，运用大数据有望突破环境污染强制责任保险当前困局。
　　（一）提高保险产品质量，打破供需双冷局面 　　环境污染强制责任保险具有明显的公益属性，但保险本身是一种金融工具，这使得政策的推行必须从市场经济的逻辑出发，运用大数据完善环境污染强制责任保险制度。
　　首先，通过大数据的运用，大量搜集企业的环境信息，如既往排污史、环境侵权史等，并对数据资源进行分析整合，对企业进行投保前“全身体检”。通过体检可以清楚地了解企业环境风险系数，并以此为基础厘定保险费率，为企业量身打造保险产品，增强保险产品对企业的吸引能力。另外，精准的风险预估能有效避免出现投保费用无法覆盖赔付损失的情况，极大地提升保险公司的承保意愿。
　　其次，风险评估中可以引入第三方环境风险管理专家。保险公司在承保前通常都要对污染企业进行风险评估，但大部分地方的风险评估仍处于“评估标准多，有效评估少”的状态，这一点上无锡作为全国最先试点的地方之一，已经总结出来一套可供学习的先进经验，实现了风险管理服务方式的创新。
　　再次，实行保中动态评估机制。与普通保险投保不同，将大数据运用在环境污染强制责任保险中能够对企业进行后续评估，通过对投保企业的数据进行采集和分析，可以随时了解该企业的环境风险指数，当风险指数显著增加时可以据此对保险费率进行调整。此举不仅可以降低承保公司的风险，还可以对污染企业的行为进行及时指导和规制。
　　（二）畅通保险赔付机制，缓解司法困境
　　在损害赔偿上，污染企业和保险公司的诉求截然相反，污染企业希望通过高赔付率将个人风险分散到社会，而保险公司通常会采取加大免赔范围等方式降低赔付风险。就承保范围而言，赔偿范围的确定很大程度上取决于保险公司能否对损害概率、损害程度、行为和损害之间的关联度、生态修复费用等进行准确分析和计算。换言之，这一问题更需要从技术层面加以考量，僅仅具有理论层面的正当性而缺乏实践可能性，这一法律规范的社会效果势必大打折扣。另外，就环境损害的计算而言，由于因果关系复杂、损害范围广、损害类型多样化等因素，损害评估成为实践中最棘手的问题，特别是环境问题的复杂性对损害评估鉴定人员的专业能力和定损流程的标准化都提出了较高的要求。虽然《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅱ版）》对评估制度进行了规范，但保险从业者水平良莠不齐、法官环境知识的缺乏导致当前环境污染评估鉴定机制运行受阻。为使环境损害评估鉴定结论更加客观，就需要借助技术手段科学测定，特别在生态环境损害评估中，以大数据为基础，通过对照历史调查数据、区域调查数据或建立模型以确定评估区域生态环境损害程度，有助于解决当前环境司法面临的理论难题和实践困境。
　　（三）打造大数据平台，提高行业数据效能
　　以环境数据为基础支撑，借助大数据的运用，规范行业信息的监管、存储、传递方式，能够弥补当前环境问题中单一行政治理的局限。
　　一是打造大数据平台，实现数据共享。我国的环境监管涉及多个部门，实践中常出现部门权责不清、信息传递受阻等情况，且各部门的数据来源各不相同、质量参差不齐、标准有待统一。打造大数据平台，一方面可以统一数据采集标准，确保信息的真实性、准确性，并将环境数据进行统一整理、归类，在行业内形成共享;另一方面大数据的运用能够改变传统的报表等数据传输方式，极大地缩短数据传递的时间成本，并且能够减少人工作业中可能出现的纰漏，确保数据传播中不被篡改、遗失。
　　二是拓宽公众参与渠道，实现行业去中心化。通过大数据的运用，改变以往只能由主管部门享有环境信息的格局，侧重市场供需两端的诉求，更好契合市场发展所需。保险公司可以将其在日常工作中获取的行业信息上传至平台，也可随意读取;投保企业可以通过平台随时掌握自身的环境动态，继而调整企业行为。
　　三是适当引入区块链技术，实现传统监管方式的去中心化，打破保险公司、环保企业对于地方政府的高度依赖性，甚至重构保险业的信任基础。
　　（责任编辑：孟洁）
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