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自然垄断行业竞争性业务开放的理论逻辑

来源:用户上传      作者:刘华涛

[摘要]自然垄断行业竞争性业务的开放就是放松或取消竞争性业务的进入管制,以促进市场竞争。公共选择理论解释了竞争性业务开放体现了市场价值的利用,同时需建立对管制机构的约束机制;交易成本理论从有限理性、机会主义、资产专用性等方面解释了竞争性业务开放促进了自然垄断行业管制的交易成本的降低;合作治理理论解释了竞争性业务开放强化了管制机构和被管制企业作为独立主体之间的协商合作关系,同时需要强化信任体系及公众作为治理主体的作用。这三种理论不仅有效解释了自然垄断行业竞争性业务开放的逻辑起因,也分析了竞争性业务开放是系統性、综合性改革的内在逻辑。

[关键词]自然垄断行业;政府管制;竞争性业务开放;公共选择;交易成本;合作治理

[中图分类号]F294;D630 .1[文献标识码]A[文章编号]1673-0461(2021)08-0010-05

收稿日期:2021-06-07

基金项目:国家社会科学基金项目《自然垄断行业竞争性业务的开放与政府管制调整研究》(16BJL158)。

作者简介:刘华涛(1971—),男,河南南阳人,博士,华北水利水电大学公共管理学院教授、硕士生导师,主要研究方向为政府管制与公共政策。

DOI: 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .002

一、引言

电信、电力、铁路、民航、自来水、天然气等自然垄断行业是关系人民生活的基础性产业。由于自然垄断行业巨额的沉没成本及其很强的资产专用性,以及准公共物品的属性,政府需要采取相应的管制措施限制市场的进入和确保价格的合理性。但进入管制和价格管制政策会导致经营企业较低的生产效率和分配效率低下。因此,从20世纪70年代末开始,许多发达国家开始对自然垄断行业的政府管制进行改革,主要措施是对自然垄断性业务和竞争性业务实行纵向分离,开放竞争性业务,培育竞争性市场结构。我国自然垄断行业管制改革从20世纪90年代开始逐步推进,特别是党的十八届三中全会以来改革更加深化,竞争性业务开放得到了党中央的高度重视。党的十八届三中全会报告中明确指出:“国有资本继续控股经营的自然垄断行业,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置的市场化。”[1]在党中央的高度关注下,我国自然垄断行业竞争性业务的开放得到了较大推进,如电信行业的移动通信、数据通信和宽带接入业务,民航行业的客运、货运业务等竞争性业务的开放进展明显,市场价格机制也在逐渐形成。但在全国范围内对自然垄断行业产品或服务的需求量还在持续增长,而在自然垄断行业区域发展不平衡不充分现象还比较突出的情况下,还必须进一步强化推进竞争性业务的开放,从而持续增强行业效率和竞争力。因此,党的十九届五中全会报告中再次明确指出:“推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革。”[2]这不仅体现了党中央对自然垄断行业竞争性业务改革的持续关注,也明确了竞争性业务的开放要强化推进。随着自然垄断行业竞争性业务开放的实施和推进,理论上的研究也日渐增多。现有文献研究总体上主要集中在自然垄断行业竞争性业务开放与市场竞争的相关市场要素的分析[3-4],竞争性业务开放后引入民营资本及相关的公私合作模式的研究[5],以及公平竞争、政府管制权力的监督[6]等方面。而对自然垄断行业为什么要开放竞争性业务,为什么竞争性业务开放有利于提高企业经营效率和政府管制效率,为什么竞争性业务开放的同时要加强对政府管制机构的监督,要制约和规范政府管制权力,以及为什么要强化管制机构和被管制企业之间的信任关系等问题,在理论上尚缺乏较为深入、系统的分析。这些方面总体上就是竞争性业务开放的逻辑起因,以及竞争性业务开放系统性和综合性实施的内在逻辑,从理论角度分析主要涉及到公共选择理论、交易成本理论与合作治理理论。本文就从这些理论的角度对自然垄断行业竞争性业务开放的理论逻辑进行一些探讨。

二、公共选择理论:竞争性业务开放体现了市场价值的利用

公共选择理论是将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道。“从这个意义上说,公共选择的政治观点类似于关于经济权力的市场观点”。[7]该理论从理性经济人的假设出发,基于自由交换能使市场中的双方都获利的原理,来分析民众的选择行为、政府的决策行为以及两者的关系。该理论认为,政治领域的行为与市场行为本质上是一样的,这两种行为中,私人都将理性地选择个人效用最大化。因此,政治实质上是人们相互之间的一种复杂交易结构,人们都想通过这个交易结构达到自己的目标。公民和利益集团通过选举权的形式来获取政策制定中的最大利益,同时,立法者和官僚机构则提供利益作为对选举他们的交换。官僚机构一般承担着执行政策的职责,他们对部门利益或个人利益的追求将对政府政策产生显著的影响,从而也对立法的形式和内容产生影响。在利益集团中,那些能够有效组织起来的特殊利益集团,则会对立法者或官僚机构具有更大的影响力,从而获得更多立法收益或特殊的利益。这种情况下,政府活动往往不可能达到理论说的那样可以做到的“有效”结果,出现过度或低效率的公共开支。这就是公共选择理论研究最主要的代表经济学家布坎南所说的“政府失败”。[8]而政府失败主要表现为政府政策或政府机构的低效率,主要原因就是政治家或官僚机构的自利动机使得他们的决策和行事不是基于公共利益最大化的原则,而是基于个人效用最大化以及他们自己所掌握的信息。

按照公共选择理论的分析,自然垄断行业的政府管制作为一项政府职能,它的存在及不同的管制政策是政治家回应利益集团需求的结果,这些利益集团能够从管制政策或管制措施的实施中获利。就自然垄断行业的管制政策而言,虽然从根本上讲可以说是为了促进公共利益,但“公共利益”的理解一般是由政府管制者根据自己对公共利益的理解来决定的。因此,一方面,是由于管制者在管制过程中有很大的行为自由,个人利益最大化的动机会左右着他们,无论他们是有意或是无意的,他们对公共利益的理解往往与实际偏离。另一方面,也因为他们的自利动机,使得他们的行为实际上不是倾向于增进公共利益,而是倾向于某些特殊利益集团的利益(如垄断经营企业),从而使得自身的效用最大化。那么,为了促进自然垄断行业政府管制的公共利益目标,减少和预防特殊利益集团对管制者的影响或俘获行为,就需要不断地推进管制的改革,缩减政府干预的业务领域,强化市场的价值。

因此,利用公共选择理论可以解释自然垄断行业竞争性业务开放的逻辑起因。按照公共选择理论主张的强化市场价值的利用,自然垄断行业就需要调整管制政策,更多地依靠市场,建立有效的竞争机制,通过竞争促进企业生产经营效率和政府管制效率的提升。自然垄断行业竞争性业务的开放就是适应了这一需求。凡是竞争性业务领域,都可以实施开放,放松或取消进入管制,让更多的企业参与生产经营,从而形成市场竞争。而且竞争性业务开放不只是放开了进入管制,还放松或取消了竞争性业务领域的价格管制,能由市场决定价格的就交给市场,通過市场竞争形成价格。竞争性业务开放,因为强化了市场的价值,自然减少了管制机构的权力,降低了管制机构对经营企业的控制,减少了管制机构与被管制企业之间的利益关系,从而能够减少和预防特殊利益集团对管制者的影响或俘获行为。

同时,从公共选择理论的角度,自然垄断行业竞争性业务开放实施的内在逻辑要求必然是系统性、综合性的。即竞争性业务开放的同时,还必须要强化对政府管制机构的监督,约束管制机构的权力。公共选择理论除了主张市场价值的利用,该理论还认为在政府外部监督机制不健全,政府行为缺乏制约的情况下,会出现“政府失败”。若外在监督制约难以形成压力,以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利,那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他人或他的后继者有意或无意地损害。[8]因此,公共选择理论主张要加强社会监督,约束政府权力。竞争性业务开放是市场价值的利用,目的是促进市场竞争,而只有公开公平公正的竞争才是有意义和有效的。如果管制机构滥用权力,在管制过程不能中立地行事,而是偏向于某些企业或特殊利益集团,那么市场竞争将会大打折扣,竞争性业务的开放也将失去它应有的意义。因此,自然垄断行业竞争性业务开放的实施必须是系统性、综合性的。就是在竞争性业务开放的同时,还必须健全法律体系和完善政府管制体制,通过规范管制权力、加强公众参与和司法审查等强化对管制机构和管制程序的监督,以此来规范和约束管制机构的行为,确保竞争性业务开放的有效实施。这些措施在发达国家自然垄断行业管制改革实践中得到了具体的实施,使得自然垄断行业竞争性业务的开放取得了很好的效果。

三、交易成本理论:竞争性业务开放促进了交易成本的降低

交易成本理论是新制度经济学的核心范畴,是分析经济社会问题的重要理论和方法。交易成本的思想主要来自经济学家科斯(Coase)的文章《企业的性质》和《社会成本问题》。他描述交易成本,“为完成一项交易,有必要找到愿意交易的人,告诉人们有人要作交易以及交易的条件,有必要进行讨价还价,签订合同,并监督合同条款的执行情况等……”[9]简单地说,这里提到的交易成本是获得准确的市场信息所需要付出的费用、谈判与签订合约的费用,以及监督执行维持合约的费用,主要包括信息成本、谈判成本、决策成本、履约成本等。经济学家威廉姆森(Williamson)在科斯研究的基础上,分析了交易成本存在的原因及影响交易成本大小的因素,包括有限理性、机会主义(投机)、资产专用性、不确定性以及交易发生的频率等。[10]有效的制度主要就是针对这些因素来降低交易成本。用交易成本理论分析经济社会问题,是要在明确交易属性的情况下,从交易成本最小化的方面分析可以采用的治理机制。

从交易成本理论的角度,降低自然垄断行业政府管制的交易成本也是竞争性业务开放的逻辑起因。自然垄断行业竞争性业务的开放降低了管制机构与被管制企业之间的交易成本。自然垄断行业政府管制中,管制机构和被管制企业之间是一种委托-代理的关系,两者之间是信息不对称的,企业相对于管制机构处于信息优势,它对自己的生产经营信息的掌握程度远远高于管制机构,比如可以通过技术创新降低生产成本的程度等,这些信息管制机构往往难以准确把握。就是说管制机构的理性思考受到限制,即管制机构是有限理性的。传统的政府管制模式下,无论是自然垄断性业务还是竞争性业务都在政府管制范围之下,政府管制的范围广、内容多,需要掌握更多的企业信息。但企业在利润最大化的驱使下,为了获得更高的收益,自然会隐瞒有利于自己的信息,带来较高的信息成本之交易成本,从而影响到管制的效果。而竞争性业务开放,政府放松或取消了进入管制,并放松了价格管制,管制机构对经营企业的管制范围变小,管制内容变少。这就意味着管制者需要知道的信息将远少于竞争性业务开放前管制时需要的信息,管制者与被管制企业之间的信息不对称将会弱化,自然降低了管制信息成本之交易成本。

机会主义方面,主要是被管制企业的机会主义。机会主义是人们对自我利益的考虑和追求,就是人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向。[11]企业机会主义行为的表现一方面是俘获管制机构。企业被管制的业务范围越大,管制俘获发生的概率和频率越高,管制俘获将造成社会资源的浪费,带来资源配置效率的损失,而且造成监督成本的增加,这都是交易成本的增加。企业机会主义行为的另一方面表现被管制的企业生产效率低下及存在的X-非效率。这些导致企业生产经营成本增加。企业内部运行费用被弗鲁博顿(Furubotn)等称之为管理型交易成本,[12]生产效率低下自然就是管理型交易成本过高。而开放竞争性业务,政府管制的业务范围变小,降低了管制俘获的可能,同时让更多的企业参与业务的市场竞争,市场竞争的压力自然会刺激企业提高效率。所以说,竞争性业务开放减少了企业的机会主义行为,从而降低了机会主义行为带来的交易成本。

竞争性业务开放的同时也降低了政治型交易成本。政府部门在履行相关的职能时,需要与行政相对人、其它政府部门、相关参与人等进行协商沟通,要收集、分析相关数据资料,制定和落实有关政策。这些方面产生的行政费用,也属于交易成本,弗鲁博顿等称之为政治型交易成本。[12]自然垄断行业政府管制中,由于缺乏降低成本的刺激,管制机构大多不考虑成本情况,导致管制中较高的政治型交易成本。而且管制范围越广、管制内容越多,管制的不确定性和管制双方谈判等交易的频率自然越高,从而带来更高的交易成本。所以发达国家才运用成本-收益分析法对管制影响进行评估。而开放竞争性业务,就是缩小了管制的范围,减少了管制的内容,自然就降低了管制的交易成本。

资产专用性极大程度上决定了交易成本。自然垄断行业有一个突出的特征就是资产专用性强。而这个特性主要是自然垄断性业务的特性。如电力、铁路、自来水、天然气等的网络基础设施投资建设体现了很强的专用性。但竞争性业务不属于网络基础设施,资产专用性低,所以自然垄断行业的竞争性业务可以开放,允许多家企业投资竞争,市场不确定性导致竞争的失败者的资产转移配置率高,自然交易成本就低。自然垄断性业务开放的话,允许多家企业投资网络设施,一方面是资源浪费,另一方面市场竞争失败者投资的网络设施几乎难以再转移配置,造成很高的交易成本。所以自然垄断行业的管制改革主要是竞争性业务的开放。

同时,从交易成本理论的角度,竞争性业务开放的内在逻辑要求还必须要强化企业之间的互联互通管制。这也是竞争性业务开放系统性、综合性的体现。竞争性业务开放后,涉及到竞争性业务与自然垄断性业务的接入问题。自然垄断性业务的经营企业可能会利用其垄断地位,在接入契约的讨价还价中处于有利地位,从而产生机会主义行为,侵犯损害竞争性业务的经营企业,导致合约的不确定性、复杂性等问题,造成交易成本的增加。而且同时经营竞争性业务的不同企业之间,也存在着互相接入问题,居于强势地位的企业就有可能对其他企业进行接入歧视或设置障碍,造成企业之间交易成本的增加。所以,在自然垄断经营企业之间的业务接入上,竞争性业务开放后也可能带来交易成本的增加,因此需要强化不同企业业务之间的互联互通管制,确保企业之间竞争的公平公正。

四、合作治理理论:竞争性业务开放强化了独立主体的合作

合作治理是公共事務和社会事务的治理中,政府、社会组织、企业、公民等多元治理主体共同参与,而政府则处于“元治理”的角色。就是说政府更加强化与企业等市场主体、私人部门及社会组织、公民等的合作伙伴关系,共同推进公共事务和社会事务的有效治理,从而实现各方利益和公共目标。合作治理包括了公共管理领域中相互交织的诸多概念,如多元治理、公私伙伴关系、政府购买服务和公众参与等等。近些年,随着治理现代化的推进,合作治理这一治理理念和治理模式越来越受到重视,也被引入到了政府管制政策制定与实施中。这可以使不同主体共同形成和执行政策,进而改进政府管制能力。[13]因此,合作治理理论为理解自然垄断行业竞争性业务的开放提供了一个有力的视角,有利于分析管制机构与企业、公众之间互动与合作的动态方式。

合作治理是多元治理主体的协商合作,前提是治理主体是自主的、独立的。所以,合作治理理念更加强化行动者的独立性,“无论是间接的合作还是直接的合作,都要求以组织自身的独立性为前提”,“组织成员的独立性和自主性赋予组织以创新的能力”。[14]自然垄断行业传统的政府管制,因为行业的各项业务基本都是垄断经营,所以更普遍地实施进入管制、价格管制等较为严格的管制政策。这种情况下,管制机构与被管制企业的关系更接近于控制和被控制,或者支配与被支配。而自然垄断行业竞争性业务的开放,更多的企业参与业务竞争,调动起了民营资本等更多的社会资源,并使得经营企业有更多的经营决策的自由,能更灵活地面对市场的变化。这是合作治理理论的应用和体现。作为平等市场主体的企业参与市场竞争,企业之间必将是平等的独立的主体。竞争性业务的开放,不仅是进入管制的放开,而且价格管制也将放松,那么管制机构和被管制企业之间的独立性也将进一步强化,管制双方更多的将是通过管制契约连接起来,通过协商合作关系实现自然垄断行业的管制目标。因此,合作治理理论也有效解释了竞争性业务开放的内在逻辑,竞争性业务开放调动起社会资源的同时,也使得自然垄断行业的管制政策更加灵活,可以提高企业经营效率,促进社会福利最大化,也可以降低政府管制成本,提高管制效率。

从合作治理理论的角度,也可以有效解释竞争性业务开放的系统性、综合性的内在逻辑。就是伴随着竞争性业务的开放必须要强化预防管制俘获、加强管制机构信任体系,以及强化公众参与等措施。尽管竞争性业务的开放体现了合作治理的理念,使得传统的管制双方控制与被控制的关系得到了改变,管制机构和被管制企业的契约关系得到了强化,被管制企业的自主性和独立性也得到了强化,但管制机构依然处在“元治理”的地位,承担着法规规章、政策的制定与实施,及各项法律授权的管制职能,并且管制机构可以通过多种途径影响被管制企业的行为。管制者还可以通过资源的配置、权利义务的配置,改变治理网络中不同主体之间的均衡。[15]同时,合作治理强调的是不存在利益关系下的合作。如果管制机构和被管制企业之间存在割不断的利益关系,“合作”反而可能成为“合谋”。在这样的情况下,伴随着竞争性业务的开放,必须要健全相应的管制体制,进一步规范明确管制机构的职能,强化管制的司法审查和公众参与等监督体系,防止双方“合谋”现象发生,强化企业不愿“俘获”和管制机构不愿“被俘获”的道德偏好,从而有效预防和杜绝管制俘获。

合作治理必须建立在治理主体相互信任的基础之上。建立并发展多元合作者之间的信任关系,是合作治理架构下对政府能力的一个基本要求。[16]因为政府在合作治理中是“元治理”的角色,所以说良好的政府信任体系更为重要。自然垄断行业竞争性业务开放后相应管制政策的实施,以及各个企业之间能否平等竞争,需要强化管制政策的可置信度和管制机构的承诺,就是要强化管制机构的信任体系建设。因此,在竞争性业务开放中,应通过契约和法律手段向企业提供一种比较可信的保障机制,要严格落实政府失信责任追究制度,加大对管制机构失信行为的责任调查和追究,纠正管制机构的机会主义,维护被管制企业的合法权益。同时,合作治理强调多元治理主体,必须要重视公众作为治理主体的作用,健全公众参与监督的机制,为公众有效反映自己的利益提供制度保障。自然垄断行业竞争性业务的开放体现了合作治理。这些刺激企业提高生产效率积极性的政策的实施,虽然主要体现的是管制机构和被管制企业双方契约关系的加强和合作程度的提高,但公众作为一个重要的治理主体,必须要有效地参与到政策的制定与实施中,对管制过程进行监督,使公众的期望得到回应和满足,进一步构建良好的政府管制信任体系,从而使得竞争性业务的开放能更加顺利地、有效地实施。

五、结语

竞争性业务的开放是自然垄断行业放松管制、引入竞争的关键措施,而竞争性业务的开放并不是简单地、无条件地“一放了之”,而是系统性、综合性的改革。公共选择理论、交易成本理论和合作治理理论有效解释了自然垄断行业竞争性业务开放的逻辑起因及系统性、综合性实施的内在逻辑。公共选择理论解释了竞争性业务开放通过放松进入管制和价格管制促进市场竞争,同时还要强化约束机制加强对政府管制机构的监督,制约和规范政府权力的原因。交易成本理论解释了自然垄断行业竞争性业务的开放降低了由有限理性、机会主义、资产专用性等原因带来的交易成本,有助于提高政府管制的效率,促进自然垄断行业社会福利的最大化。根据合作治理理论,竞争性业务的开放本质上就是合作治理理念的引入,使得管制机构和被管制企业的契约关系,以及被管制企业的独立性进一步强化,政策实施在调动起社会资源的同时,可以提高企业经营效率,降低政府管制成本,促进社会福利最大化;合作治理理论也解释了竞争性业务的开放必须要预防“合作”转化为“合谋”,并要强化彼此间的高度信任与信赖,以及公众作为治理主体的重要作用。

由此可见,这三种理论不仅有效解释了自然垄断行业竞争性业务开放的逻辑起因,也分析了竞争性业务开放是涉及进入管制、价格管制及管制机构改革、管制监督强化等多方面的系统性、综合性改革的内在逻辑。因此,加强我国自然垄断行业竞争性业务开放的推进,必须要重视系统性和综合性,做到有效市场和有为政府的更好结合。一方面,要坚持市场有效竞争的目标,继续推进行业的市场结构改革,推进自然垄断行业国有企业的混合所有制改革,加大向民营资本的开放力度,全面放宽民营企业的市场准入,要打破消除行政性垄断,使所有企业都能够平等地进入竞争性业务领域,公平的参与竞争。另一方面,要更好地发挥政府的作用,要调整完善竞争性业务的价格管制政策,进一步完善市场价格形成机制,并强化竞争性业务的质量管制,完善普遍服务管制政策。同时,要健全完善自然垄断行业的法律体系,优化明确管制机构的职能,强化管制机构的问责机制,通过加强管制的司法审查和公众参与来加强对管制机构的监督体系。随着自然垄断行业竞争性业务开放的系统性、综合性推进,我国自然垄断行业的效率和竞争力必会进一步提升,從而实现自然垄断行业的高质量发展,满足人民日益增长的美好生活需要。

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Theoretical Logic of Competitive Business Opening

in Natural Monopoly Industries

Liu Huatao

(School of Public Administration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Abstract: The opening of competitive businesses in natural monopoly industries is to loose or cancel the entry regulation of competitive businesses, so as to promote market competition. Public choice theory explains that the opening of competitive business reflects the use of market value, and at the same time, it is necessary to establish a restraining mechanism for regulatory agencies. Transaction cost theory explains that the opening of competitive business promotes the reduction of transaction costs of natural monopoly industry regulation from the aspects of bounded rationality, opportunism and asset specificity. Cooperative governance theory explains that the opening of competitive business strengthens the negotiation and cooperation relationship between regulatory agencies and regulated enterprises as independent subjects, and at the same time, it is necessary to strengthen the trust system and the role of the public as the governance subject. These three theories not only effectively explain the logical cause of competitive business opening in natural monopoly industries, but also analyze that competitive business opening is the internal logic of systematic and comprehensive reform.

Key words: natural monopoly industries; government regulation; competitive business opening; public choice; transaction costs; cooperative governance


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