粤港澳大湾区金融科技创新监管的 困境与应对措施
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作者:李莉莎 尹颖欢
摘 要：自2019年末北京市开启金融科技创新监管试点以来，共计二十余市加入试点队伍。粤港澳大湾区作为新晋湾区，湾区内广州和深圳两市的试点情况备受瞩目。然而，相较于域内外常态化的金融科技创新监管，无论在机制设计抑或运行上，广深两市在试点中均面临现实困境。借鉴域内外经验，并结合湾区的特殊性，粤港澳大湾区的创新监管工作可以从创新理念、确立原则等方面划定柔性监管边界，从建立规则、出台配套协调机制等方面厘清刚性监管底线、建立创新监管保障，纾解目前试点困境。
关键词：金融科技;创新监管;监管沙盒;粤港澳大湾区
中图分类号：F830.49 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2022）03-0083-06
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2022.03.011
2019年中国人民银行（以下简称人民银行）印发《金融科技（FinTech）发展规划（2019―2021）》，明确金融科技（FinTech）是技术驱动的金融创新①。该规划汲取了此前互联网金融从前期野蛮式生长到后期风险集中释放的教训，着重强调“安全”对新时期金融科技发展的重要性，为后监管时代下金融科技的规范化发展提供方向性指引。同年12月我国正式开展金融科技创新监管试点工作，金融科技发展与监管范式探索工作有序推M。2020年以来，随着互联网金融专项整治进入尾声，金融科技呈现良好发展态势，创新监管试点更是遍地开花。广东作为改革开放的先行者，也是金融大省，有望借助金融科技的政策红利推动传统金融机构转型升级、提升国际竞争力，同时助推国内金融体系特别是金融监管的进一步完善。
一、粤港澳大湾区②创新监管试点现状
截至2021年8月，粤港澳大湾区中共有两个城市、17项创新应用被纳入创新监管试点，并正式向用户提供服务。具体来看，17项创新应用分别由广州市的5个首批及4个第二批试点应用、深圳市的4个首批及4个第二批试点应用组成。将两市的试点应用做横向对比发现，创新应用类型多为金融服务，科技产品仅有三项;业务领域都涵括金融与政务，主要表现为通过人工智能、区块链、机器人流程自动化等技术实现对金融数据的充分开发利用，助力政府服务的数字化转型;金融领域的创新应用高度集中在“信贷”场景，“身份识别、溯源、监管科技”等场景的创新应用则较罕见，渠道类型主要为线上，其中同时具备线下渠道的仅有3项，且均为深圳市的创新项目。将两市试点应用做纵向对比发现，相对于第一批，第二批创新应用在覆盖领域及创新机构上有了更多拓展：从主要服务于域内延伸到跨境业务甚至域外，如跨境贸易结算、外汇监管等;创新机构类型由国有商业银行、地方性商业银行、科技公司，延伸到政府部门、科研院所等。而相较于深圳市，广州市虽然起步较晚，但在技术运用上能够借助流媒体、虚拟现实技术、复杂网络等技术丰富金融应用场景、拓展服务渠道，在参测机构上更是首次出现农村股份制商业银行。
综上，就金融创新而言，粤港澳大湾区金融科技创新监管试点工作充分利用科技赋能金融，丰富了金融科技的应用场景，有助于解决以往传统金融业务中存在的痛点与难点。但就创新监管而言，这种脱离现行监管模式的试点对监管规则优化的现实意义尚有待检验。此外，就两市试点的情况来看，创新监管试点工作本身在机制设计和运行方面存在诸多问题值得商榷。
二、粤港澳大湾区创新监管试点的现实困境及探源
根据人民银行广州分行、人民银行深圳市中心支行公示的信息，粤港澳大湾区创新监管试点工作的流程大致分为以下五步：第一，人民银行发布创新应用征集公告;第二，拟参测机构向指定邮箱内发送《金融科技创新应用声明书》《项目联系人信息表》;第三，人民银行对拟参测机构提交的材料进行审核并作出是否准许进入测试的决定，准许进入测试的应用会在人民银行广州分行、人民银行深圳市中心支行官网上公布;第四，人民银行与参测机构共同商讨制定测试过程中具体风险防控方案与消费者保护措施并开始测试;第五，测试结束，创新项目退出。参测机构应当向人民银行广州分行、人民银行深圳市中心支行提交自我评估报告。监管创新欲取得理想成效，需以相对完备的机制设计为基础。因此，无论是机制设计的缺陷抑或运作阶段的不规范都会影响创新监管的效果。
（一）机制设计上的固有缺陷
1. 受试金融消费者征集机制的局限性。目前，参与金融科技创新监管试点的金融消费者由参测机构自行募集。一方面，提高了拟参测机构特别是初创机构的进入门槛。因为对金融消费者来说，初创机构不论在市场地位、信誉、知名度上都不及持牌的金融机构，鲜有金融消费者会选择购买或接受初创机构研发的金融产品或服务。另一方面，拟参测机构在自行募集金融消费者的过程中囿于自身利益的考量难免存在偏好，这极可能影响到测试结果的公正性和有效性。不同于专业金融消费者，金融市场上大多消费者作为一般消费者（杨东，2014）[1]，不具备专业消费者所具有的知识技能、风险承受能力及财力。而两者的差异往往会导致他们对同一试点应用作出不同的反应，致使进入测试的金融消费者样本存在局限性，削弱创新监管的有效性。
2. 投诉反馈机制的局限性。人民银行在其官网上公示的拟参测机构提交的创新声明书中载明，金融消费者在试点工作的开展中仅存在两类投诉反馈渠道：一是向中国支付清算协会、互联网金融协会等行业协会发起“自律投诉”;二是通过参测机构的营业网点或客服电话发起“机构投诉”。就自律投诉而言，行业协会的社团法人性质显然并不足以对参测机构形成有效约束。行业协会基于金融消费者投诉所提出的督促整改意见或对金融纠纷提出的调解建议，实际上全凭参测机构自觉履行。因此，就机构投诉而言，参测机构在试点工作开展过程中既是“运动员”又是“裁判员”，使得投诉反馈处理结果的信服度大打折扣，一定程度上挫伤了金融消费者在试点中行使监督、批评建议权的积极性。
nlc202204211355
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