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施工企业如何系统性防范PPP项目风险

来源:用户上传      作者:黎竞

  【摘要】PPP是公共基础设施建设的一种项目实施模式,投资PPP项目有利于实现投、融、建、管、养一体化综合发展,有助于施工企业从单一的施工利润收入,向投资收益+施工利润的多重收益结构转变。但由于PPP项目合作期限长、资金规模大、参与主体众多等特性,不确定性因素的存在使PPP项目的风险难以完全规避,在实际应用中会产生诸多问题与障碍,甚至可导致PPP项目失败终止。文章从“投资商+建设商+运营商”的多重角度出发,揭示施工企业参与PPP项目全生命周期主要风险,并相应提出防范措施,实现项目全过程风险可控,确保企业投资安全、投资回报和可持续发展。
  【关键词】PPP项目;施工企业;风险防范
  【中图分类号】F275
  一、PPP项目风险防范
  风险的准确识别是影响PPP项目经济和社会效益的关键因素,全生命周期风险管理是确保项目顺利实施和实现物有所值的前提,重视和防范PPP项目相关风险是施工企业围绕主业多元发展的基础。
  (一)PPP项目政策(合规)风险及防范措施
  1.前期手续依法合规风险
  PPP项目前期手续主要包括以下内容:项目实施主体和政府出资方代表是否获得政府授权,“两评一案”是否依法合规,项目立项、环评、用地预审、核准(备案)、工程可行性研究报告、初设概算是否取得政府批复等。在PPP项目实施前,应完成上述合法性审批的相关手续,确认该项目招标前各项工作依法合规。
  2.项目入库风险
  《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金〔2015〕166号)规定,未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出范围,换言之,PPP项目“入库”是政府支付保障之一。因此企业应高度关注PPP项目的入库情况,项目投标前应确保项目“入库”。
  3.“两标并一标”适用范围泛化风险
  招投标法规定适用“两标并一标”的应为特许经营项目,但目前还没有相关法律或部门法规明确纯政府付费项目也属于特许经营项目范畴,所以“两标并一标”在不含经营性收入的PPP项目中广泛适用并没有明确的依据,因此纯政府付费项目直接采用“两标并一标”存在合规风险。建议在实操过程中,对于无明确特许经营内容的PPP项目,可采用PPP项目投资人+施工方合并招标的方式,以规避合规风险。
  4.施工企业不实际出资入股风险
  施工企业为了最大杠杆撬动施工份额,以联合体中标PPP项目后,不入股项目公司或不承担项目资本金出资,直接承揽项目施工。根据《招标投标法》《政府采购法》相关规定,中标联合体各方应当就中标项目向招标人承担连带责任。因此施工企业应通过对项目公司入股或项目资本金出资夯实对PPP项目的投资建设运营责任,方可满足财金〔2017〕92号文及《招投标法实施条例》第九条规定:即施工企业可作为项目投资人(或成员之一)直接承揽特许经营项目施工任务。
  (二)PPP项目建设相关风险及防范措施
  1.PPP项目初步设计风险
  PPP项目初步设计一般在项目立项后由政府方负责完成,并以初步设计概算为基础对项目进行“两评价”论证。施工企业应当在项目立项阶段加强对初步设计的审核和优化,同时在PPP合同中约定:一是项目初设期,质量风险应按照“谁设计、谁承担”的原则进行分配;二是若建设期间发生重大设计变更、地质条件变化、概算漏项等现象,经主管部门批准后,可调整概算总额;三是非因社会资本方或项目公司原因致使项目概算调整的政府方负有相关手续的办理义务,并约定手续办理的时限,从而最大限度规避初设风险。
  2.PPP项目征地拆迁风险
  根据风险由最适宜的一方来承担的原则,PPP项目征地拆迁风险一般由政府方承担,征地拆迁如果不能及时解决,则会影响项目建设进度,加大建设成本;另一方面,若因征拆问题致使项目入库之日起一年内无任何实质性进展的,则项目面临退库的风险。针对以上情形,提出以下防范措施:一是征地拆迁费用应在概算范围内由政府方包干、专款专用;二是在合同中明确由于政府方原因未能及时完成建设用地征拆工作导致项目无法正常开工的,由政府方承担违约责任并顺延建设期。
  3.成本增加风险
  PPP项目建设周期一般在2~3年,期限较长,过程中材料价格的波动将影响项目成本及投资回收基数。因此项目公司与实施机构,以及施工企业与项目公司之间,应共同约定:当建设期人、材、机价格超过基期价格一定水平后(如5%),施工企业和项目公司可分别申请调差并相应调整项目建设投资,将施工企业承担的涨r风险控制在较低水平。
  4.项目审计风险
  审计风险通常表现为部分项目成本审计不被认可、审计材料难以齐备或审计结算时间拖延,致使款项支付迟迟不能到位等情况。项目审计、结算直接关系施工企业施工利润和投资回报的实现。建议通过以下措施应对审计风险:一是合同中尽量不约定将审计结果作为政府付费的依据;二是力争过程跟踪审计,过程跟踪审计结果的累加形成最终审计,政府审计时对财政评审部门已评审的内容不再进行重复审计;三是合同中对竣工决算审计进行时限约定,并且不以竣工决算结束之日作为项目进入运营期的起始日。
  (三)PPP项目投融资风险及防范措施
  1.以债务性资金作为资本金的风险
  财金〔2017〕92号文及财金〔2018〕23号文未发布之前,大量PPP项目中出资方往往收取固定回报,由施工企业对其收益进行兜底,资本金投入表现为“名股实债”,违反92号文“不得以债务性资金充当项目资本金”以及财金〔2019〕10号文“项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”等相关规定,资本金出资不合规致使项目融资无法落地。因此社会资本方的资本金投入应满足23号文穿透审查的要求,确保融资主体的资本金来源合法合规。

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