海洋强国战略下紧追权行使的分工和协调

来源:用户上传      作者:申傲 姜泽慧

　　【摘 要】 为有效行使紧追权，维护我国海洋权益、建设海洋强国，在我国现行法律体系下，分析在特定条件下海警机构、海关、海事管理机构、渔政渔港监督管理机构对外国籍船舶行使国际法上的紧追权的不同分工。在海警机构与海关、海事管理机构或者渔政渔港监督管理机构同时享有紧追权的情形下，建议根据“谁发现，谁负责”的原则确定具体行使紧追权的机构，同时建议有关部门通过联合出台部门规章的方式对协助紧追的问题作出规定。
　　【关键词】 紧追权;海警机构;海关;海事管理机构;渔政渔港监督管理机构
　　0 引 言
　　国际法上的紧追权是《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）赋予沿海国有效行使管辖权、维护国家海洋权益的一项重要权利。我国拥有1.8万多km大陆海岸线、1.4万多km岛屿岸线、300万km2主张管辖海域，拥有广泛的海洋战略利益。有效行使紧追权对维护我国海洋权益、建设海洋强国具有重要意义。随着中国特色社会主义法律体系的日臻完善，我国关于紧追权的行使机构逐渐明晰，但在多个机构同时享有紧追权时，紧追权应当如何行使并未明确。为解决该问题，助力加快建设海洋强国，笔者梳理现行法律，就紧追权行使的分工和协调展开讨论。
　　1 紧追权的概念
　　国际法上的紧追权是指沿海国主管当局有充足理由认为外国籍船舶在其管辖海域内违反该国法律和规章时，在一定条件下，可将该外国籍船舶追至公海，并拿捕及强制带至沿海国港口的权利。按“公海自由”的原则，船旗国以外的国家对公海上航行的船舶没有管辖权。但为了保证沿海国在其管辖领域行使有效的管辖权，国际法上将紧追权作为“公海自由”原则的例外赋予沿海国。[1] 1958年《公海公约》在第23条中确认了紧追权及其相关规则。1982年《海洋法公约》第111条对《公海公约》第23条内容进行了补充和修改。我国作为《海洋法公约》的缔约国，先后在《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》中进一步重申和规定了紧追权。根据上述规定，紧追权只可由军舰、军用船舶或者其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机行使。沿海国行使紧追权应当满足3个条件：（1）外国籍船舶违反了该沿海国的法律和规章;（2）开始实施紧追时，被追逐的外国籍船舶应当在沿海国的管辖海域内;（3）行使紧追权的船舶或者航空器应当发出追逐的信号。[2] 紧追开始后，不得中唷Ｈ绻中断，沿海国即丧失其紧追权。紧追权在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时立即终止。
　　2021年2月1日实施的《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》）为中国海警机构开展紧追等海上维权执法活动提供了法律依据。《海警法》第18条规定的紧追权不仅包括沿海国对外国籍违法船舶进行紧追，还包括船旗国对本国违法船舶进行紧追。但是，船旗国对本国违法船舶行使的紧追权并不是国际法意义上作为“公海自由”原则例外的紧追权，而是基于船旗国对本国船舶的国籍管辖权而依法享有的追缉或者追逐的权利。正因如此，船旗国对本国违法船舶进行“紧追”时不需要满足国际法上关于紧追权行使的严格条件，而沿海国对外国籍违法船舶进行紧追时则需要遵守该国缔结、参加的国际条约的有关规定。笔者主要对国际法意义上的紧追权的行使及协调进行讨论。
　　2 有权行使国际法意义上的紧追权的机构
　　在现行法律体系下，有权行使国际法意义上的紧追权的机构包括海警机构、海关、海事管理机构及渔政渔港监督管理机构。
　　2.1 海警机构
　　《海警法》第18条、第24条、第36条及第41条明确规定海警机构享有紧追权。海警机构行使紧追权的对象是在其执行海上安全保卫任务、开展海上行政执法任务或者办理海上刑事案件时依法登临、检查时现场逃跑的船舶。海上安全保卫是指维护海上安全和秩序;海上行政执法是指对违反海上治安、海关、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理等法律、法规、规章的组织和个人，依法实施包括限制人身自由在内的行政处罚、行政强制或者法律、法规规定的其他措施。
　　2.2 海 关
　　《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）第6条第（六）项规定：“进出境运输工具或者个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，将其带回处理”。虽然该条款没有明确使用“紧追权”的概念，但该条款确实是关于海关具有紧追权的规定。[3] 海关行使紧追权的对象是违抗海关监管逃逸的进出境运输工具或者个人。
　　2.3 海事管理机构
　　2021年4月29日修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）第92条第2款规定：“外国籍船舶违反中华人民共和国海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法规的，海事管理机构可以依法行使紧追权”。该条款为此次修订《海上交通安全法》时新增加的内容。在此之前，交通运输部出台的《外国籍商船违法逃逸应急处置规定》规定了海事管理机构对违法逃逸的外国籍商船实施紧追。海事管理机构行使紧追权的对象是违反我国海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法规的外国籍船舶。
　　2.4 渔政渔港监督管理机构
　　《中华人民共和国管辖海域外国人、外国船舶渔业活动管理暂行规定》（以下简称《渔业活动管理暂行规定》）第11条第2款规定：“中华人民共和国渔政渔港监督管理机构及其检查人员在必要时，可以对外国船舶采取登临、检查、驱逐、扣留等必要措施，并可行使紧追权。”《渔业活动管理暂行规定》属于部门规章，不属于法律或者行政法规，其法律层级较低，赋予渔政渔港监督管理机构的紧追权与《海警法》《海关法》《海上交通安全法》分别赋予海警机构、海关、海事管理机构的紧追权相比，明显逊色。建议在修改《中华人民共和国渔业法》时，直接在该法中赋予渔政渔港监督管理机构紧追权。
　　3 有关机构间行使国际法意义上的紧追权的协调

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