论我国金融科技监管的完善路径
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作者:刘静芳
【摘 要】金融科技具有创新性与风险性两大特征。我国金融科技的创新发展促进了金融市场的高质量发展，对提高金融业服务效率和降低金融成本具有显著影响。然而金融科技的迅猛发展也给金融业带来新的金融科技风险。因此，有必要探讨金融科技监管的模式，应用高效的监管逻辑应对金融科技风险。论文以金融科技为研究对象，通过对金融科技、金融科技监管的内涵界定，厘清金融科技的本质，梳理我国关于金融科技监管的规则体系，探究其内在逻辑，并且在技术和金融视角下提出金融科技的风险问题，进而结合我国监管改革实践，为我国金融科技监管和监管科技的应用提出完善建议。
【关键词】金融科技;金融监管;金融风险
【中图分类号】F832.1;D922.28 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2022）06-0184-03
1 引言
近年来，科学技术助推我国金融科技迅猛发展。以区块链、云计算、智能控制、大数据分析算法等为代表的高新技术，成为金融行业讨论的热点问题，新兴科学技术加速了我国新型金融的发展，并催生出互联网支付、互联网理财、互联网信贷等新金融业态。我国在2020年和2021年的《政府工作报告》中均提到金融科技，2021年还重点提到关于金融科技监管的治理。然而金融科技在提高金融效率的同时也产生了新的金融科技风险，包括平台垄断风险、个人信息风险、系统性金融风险。有些金融企业借用“创新和科技”的定义模糊金融业务的本质，企图逃避金融监管。由于金融科技风险具有脆弱性、复杂性的显著特征，金融监管部门对金融科技风险存在的潜在问题尚未完全把控，所以我国应对所有金融业务进行审慎金融监管，维护我国金融市场的安全和高质量发展。我国在《金融科技发展规划（2022-2025年）》中，重c提到对金融科技创新的监管和监管科技的应用。金融科技的审慎监管，旨在保障金融科技安全、稳定、高效地发展，金融风险发生时能够得到及时防范。
2 金融科技的理论界定
2.1 金融科技的内涵界定
金融稳定委员会（FSB）拥有一套监测金融系统，目的在于防范金融危机的发生，该机构将金融科技（Fin Tech）定义为：由大数据、区块链、人工智能等技术推动的金融创新，它催发了新型金融业态，并对金融市场造成重大影响。由此可见，金融科技是技术成果和金融业务深度结合的产物，不仅包括新兴技术参与的金融服务，而且包括传统的金融业务。
首先，金融科技的基础是技术，金融创新的发展变革靠的正是新技术的有效推动;其次，金融科技的核心是金融，金融科技就是传统金融与科技结合的金融创新;最后，金融科技的本质是融合，正是科技和金融的有效融合才推动了金融科技迅猛发展。
金融科技的发展分为3个阶段：第一阶段是自动取款机和POS机等技术设施的发展;第二阶段是互联网技术带来的线上支付和线上银行的发展;第三阶段就是现处阶段，金融科技的金融术语及产品结构多种多样。人们现实的金融需求可总结为3种常见业态：互联网支付、互联网理财、互联网信贷。金融科技的内涵界定并没有超出金融的范畴，金融科技监管在本质上仍然在金融监管范围之内，所以金融监管部门对于所有传统的、线下的金融业务的监管规则，全部适用于对金融科技的监管，不过由于金融科技的特征和传统金融不同，我们应转变监管逻辑和理念，对金融科技实行全面、持续、穿透的监管。
2.2 金融科技监管的理论内涵
沙盒本指一个装着沙子可由人们随意建模的盒子，沙盒的特点是容易消除痕迹。引用到金融领域，监管沙盒是应用在金融领域的金融监管方式。英国金融市场行为监管局最早提出监管沙盒的理论内涵，2016年英国开始监管沙盒的实践，监管沙盒包括事前、事中、事后准入机制，监管沙盒能为经过授权批准进入的企业提供一个宽松和自由的环境，企业有了试错和学习的机会，解决了信息不对称的问题，提高了企业创新能力，降低了金融创新投入成本，还提供了多元主体信息交流机制，解决了各主体不平等带来的矛盾，优质企业发挥了示范作用。对于金融创新的监管，以美国的审慎监管最具代表性，美国作为金融和科技最为发达的国家，一直抱有谨慎的态度，强调严格监管金融科技，直到2018年才开始推出监管沙盒。我国在2021年的《政府工作报告》中重点强调金融科技监管，在《金融科技发展规划（2022-2025年）》中重点提出对金融科技创新的监管。金融科技在创新快速发展的同时也要强化监管，我国没有一套可借鉴的完善监管体系，但是我国理论界和实践界在不断研究适应我国国情的监管沙盒流程。中国人民银行从2019年12月逐步在各大城市区域推出金融科技应用和监管创新试点。
3 金融科技监管的规则体系
3.1 对金融科技包容监管的法律规定
2019年10月国务院出台的《优化营商环境条例》和2020年11月6日央行发布的《中国金融稳定报告》均提出要开展对我国新金融行业的包容审慎监管，这是对我国金融监管的创新发展。2015年，国务院出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，指导意见指出应鼓励互联网行业与银行、证券等金融业务共同发展。同年，十部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》明确强调，互联网金融健康发展对我国金融发展的功能和定位。
我国为了促进金融科技生态体系健康发展，一方面，国家相继出台法律规章保障金融创新在包容和鼓励的环境下快速发展;另一方面，我国为了有效防范金融科技创新风险，金融监管部门运用多种监管手段和工具对金融科技进行监管。
3.2 对金融科技审慎监管的法律规定
从2015年起，我国开始对金融科技开启强监管模式;从2016年起，金融监管模式对金融科技实行审慎监管。在我国金融科技发展初期，国家为了鼓励金融科技高效发展，让金融科技在宽松的监管政策环境下创新，同时，产生的金融风险也持续增多。当我国金融科技发展到较成熟阶段，金融科技在经济市场大范围运用，为了保证金融市场的安全，需要为金融监管划定刚性底线，国务院办公厅在2016年出台的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中指出，要鼓励和保护高质量的互联网金融创新，全面整治金融机构的违法违规行为，遵循创新与防范风险并重原则。在支付方面，2021年1月央行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，旨在对非银行支付机构行为进行规范管理。同年3月，《非银行支付机构客户备付金存管办法》正式施行，旨在加强对非银行支付机构客户备付金的监管。在资产管理方面，2018年中国人民银行、证监会等四部委联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，将资产管理业务纳入金融监管。在消费者保护和维护数据安全方面，2016年11月发布《网络安全法》，2020年出台《金融消费者权益保护实施方法》，2021年相继出台《数据安全法》《个人信息保护法》《征信业务管理办法》。在反垄断方面，2019年国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，2021年国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》、2021年发布《反垄断法（修正草案）》。由此可见，我国关于金融科技的法律体系越来越完善，对消费者合法权益的保护力度也逐步增大。
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4 金融科技监管存在的问题
4.1 金融科技自身导致的金融风险问题
金融科技由技术和金融融合而成，所以金融科技风险可从技术和金融两个视角来讨论。
第一，技术自身存在风险。人工智能和区块链等技术仍处于发展阶段，这些高新技术本身就有很多缺陷。
第二，金融科技的金融属性主要带来信息不对称的信用风险、资金供给无法满足需求的流动性风险、交易趋同产生的系统性金融风险。系统性风险具有严重的危害性，具有复杂性、隐蔽性和突发性的特征。一些金融机构无牌经营、超范围经营业务，一些支付业务存在违规经营，给传统的银行业经营模式和竞争力造成影响，个别金融机构利用垄断地位进行不正当竞争，并且存在大数据平台涉及的个人隐私和信息安全问题。在我国金融科技发展的初期，金融监管部门对其实施包容监管的制度，所以在科技高速的发展变革中，金融科技产生新的金融风险和问题，给金融科技监管部门带来一定的挑战。
4.2 金融规则表现形式的缺陷
金融规则就是造成金融风险后，出台监管法规对其规制，金融监管部门监管强度随之增加，随后又逐渐放松监管强度。一般的监管规则是命令性的规则，通过对金融创新进行谨慎的事前审查和规制，实现立法目的和监管目标。然而现实中大多金融创新企业逃避金融监管谋取非法利益，企图在刚性底线的边界违法套利，严重损害了金融监管的有效性。金融监管规则明确的监管范围具有边界，巨大利益的驱动激发了过度金融创新。因为金融监管规则不可能对所有金融活动的内容作出非常具体和精确的内涵界定，所以有些金融机构的违法行为虽然表面上合乎规则范围，但实际上已经超出规则的立法目的，损害了投资者的合法权益。
4.3 传统监管模式对消费者权益保护的有限性
我国金融行业正处于发展过程中，存在很多缺陷，传统的监管模式把重心放在业务经营的审慎监管上，对于消费者的合法权益保护力度不足。并且由于我国金融市场存在供需不平衡现象，金融科技的创新发展虽然减轻了供需矛盾，但也出现了大量损害消费者权益的问题。一方面，存在金融科技违法成本过低并且处罚力度不足的现实问题;另一方面，一些消费者对于保护个人隐私和数据安全的法律意识不强，反欺诈能力不足，消费者的维权成本却很高。某些金融机构利用金融科技的便利，向风险认知比较低的投资者推销高风险投资产品或者违规借贷，甚至进行非法集资活动，严重损害了投资者的财产权益和生活，其金融机构根本没有履行投资者适当性义务。
5 完善金融科技审慎监管的法律建议
5.1 以强化金融科技审慎监管为主线
金融科技是一把双刃剑，具有两面性，为了防范金融科技风险，金融监管部门应对金融科技加强审慎监管，对于已经触及金融包容监管边界的市场金融参与者，应依法惩处。审慎监管有宏观和微观审慎之分，宏观审慎监管的监管模式和理念是：通过防范金融系统性风险来维护金融市场健康的生态体系。自2008年席卷全球的金融危C爆发后，各个国家深知系统性风险对宏观经济造成的危害重大，均加强对金融的宏观审慎监管。从我国的实践可以得出宏观审慎监管的有效性。我国监管部门应强化监管所有金融领域的不合规行为，从事银行、证券、保险等金融业务的主体都要纳入金融监管范围，实现事前、事中、事后全面监管，包括所有金融行业必须持牌经营，加大对平台垄断不正当竞争行为的监管力度，加强对大型金融科技企业的监管应对。
5.2 深化监管科技应用
监管科技是监管和科技的融合，应用科技的新模式对新兴的金融科技进行监管，解决金融监管部门面临的法律合规、平台垄断、反洗钱、数据产权和个人隐私、消费者保护、监管成本骤升等监管问题。2017年，我国成立了金融科技委员会，提出要强化监管科技应用实践，同样，在《金融科技发展规划（2022-2025年）》当中也强调了监管科技应用，根据对金融科技本质的分析，传统的金融监管工具已经不能处理金融科技风险的复杂性问题。美国商务部工业和安全局（BIS）认为，监管科技是指能被监管所采用的科技。所以金融监管部门可以利用大数据、人工智能、自动控制等技术进行数据化的监管，尤其在面对新兴技术变革产生的新型金融风险时，应该采取监管科技有效化解，从而提高监管的效率和效果。金融机构可以利用监管科技对需要监管的金融数据进行快速、准确的分析整合，自动进行各种报告。应用监管科技开展监管活动是对传统金融监管的补充，通过信息技术将金融市场主体内部信息共享，引导金融市场主体主动公开信息，将内部信息外在化，以解决信息不对等问题。
5.3 推进中国版金融科技监管沙盒建设
金融科技监管沙盒能够平衡金融创新与金融风险，是一种有效的监管手段。但是我国对于金融科技监管沙盒的研究仍在试点和发展阶段，完善我国金融科技监管沙盒具有可行性、必要性、价值性。
第一，现阶段应在规范性文件的层面上不断完善各项法律法规细则，完善信息披露机制、投资者保护机制、监管处罚机制。
第二，应该建立各类主体公平的准入规则体系，保证市场主体的公平竞争。
第三，应该建立数据交流的平台，真实、及时披露信息，提高平台信息的透明度。
第四，应该借鉴国际监管沙盒的成功经验，以英国和新加坡等发达国家为代表，积极参与国际标准的研讨，建立由国务院金融稳定发展委员会统筹协调中国人民银行、银保监会、证监会的金融科技监管沙盒框架，有效降低金融科技风险，提高我国经济增长效能。
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