基于审计全覆盖视角下的中央部门预算执行审计研究
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作者:黄德汉
【摘要】文章基于审计全覆盖视角，以2016―2021年中央部门预算执行审计结果公告为依据，从预决算编报问题、资金管理问题、“三公经费”和会议费管理问题、违规越权牟利问题、资产管理问题五个方面对审计公告进行统计分析，研究中央部门预算审计全覆盖的执行效果，为完善部门预算执行审计提供可行性建议。
【关键词】审计全覆盖；中央部门；预算执行
【中图分类号】F239
在信息化背景下，审计全覆盖是审计机关实现审计监督职能的必然趋势，是打造“廉洁政府”的重要基础。我国审计法规定审计机关有权监督预算资金的执行结果，而部门预算执行审计作为预算审计的重要组成部分，直接影响着国家财政审计对于部门预算编制、执行、管理的监督效果，对提升预算管理水平、深化财政制度改革等有着重要意义。
一、文献综述
（一）部门预算执行审计相关研究
池国华、陈汉文（2017）发现部门预算在预算编制、预算执行、决算考评中存在诸多问题，认为推进现代预算管理机制的建成，有赖于审计全覆盖的实现和审计公告制度的健全，加快审计绩效转型。刘艳娜（2021）分析并归类部门执行预算中出现的主要问题，提出深化部门执行审计全覆盖的对策方法，包括创新审计组织方式，明确审计范围，贯彻科技强审，以及严格责任追究。广东省审计学会课题组、刘柱棠（2022）等学者基于系统管理理论，从审计要素、技术、方法、制度、流程五个方面进行优化组合，提高审计效率和效果。
J.L.Luft（2003）整合了预算控制的三种学术观点，认为政府部门要把预算管理评价落到实处，利用审计外部监督力量不断对其效益性进行核查与检测。Noel Hepworth（2014）指出，英国对于部门预算审计的结果表明，审计人员的素质会直接影响到预算审计的质量，因此政府应当广纳审计专业技术骨干，为部门预算审计的顺利执行提供基础。Christopher Bovis（2016）认为，预算执行监察机构在国家统治中体现着特殊作用，英国部门预算执行审计之所以发展成熟，是因为它形成了一个完整的审计链条，而其中的中枢就是高质量的审计梯队。
（二）审计全覆盖
通过查阅文献发现，国外研究并未涉及审计全覆盖的理论和方法，而国内研究仅仅集中于审计全覆盖的目标、必要性、实现途径等层面，结合审计实务的具体分析较少。杨爱梅（2015）提出，在大数据背景下，智能化审计将会推动审计全覆盖变革。这要求审计组织转换审计方式、改变审计思路、开拓审计视域，建立大数据审计信息平台系统，建立动态审计计划以灵活适应政府中心工作变化。蔡春（2016）认为《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》的出台标志着审计全覆盖成为完善审计监督制度的必然要求，而它的实现则需要依托审计资源的有效整合和审计方式的变革。陈骏，时现（2018）指出，审计方式的创新不可单纯侧重技术提升而脱离审计业务，应建立大数据指导下的审计工作模式，完成审计全覆盖下的模型规划和数据规划。王乐青，宋夏云（2021）研究经济责任审计全覆盖的现状，提出要实现经济责任审计全覆盖需加快法制建设，更新审计理念，培育人才队伍，优化组织方式，以及强化审计结果运用。
二、中央部门预算执行审计揭露问题的分析
本文参考国务院审批的年度审计工作报告中“中央部门预算执行审计情况”部分的分类标准，将审计发现的主要问题划分为五大类：预决算编报问题、资金管理问题、“三公经费”和会议费管理问题、违规越权牟利问题、资产管理问题，并进行细化分析。
根据表1统计数据可知，“资金管理问题”一直占比较高，6年来涉及的问题资金总额占73.13%，且各年间变化幅度较小。说明当前中央部门预算执行审计依然局限于以“资金运用”为主要稽查方向，执行的仍是财务合规性审计，且整改问题并未得到有效改正，屡查屡犯。因此，如何进一步推进财政绩效审计，更好地促进部门财政预算体制的改革，提高资金运用效率，是需要重点关注的地方。
另一方面，预算编报问题事项占比有上升趋势，说明中央部门预算执行审计对于预决算编报问题重视程度不断加强。因此，审计工作应对预算编报问题予以高度重视，一旦事前和事中审计不充分，就会导致年度部门预算编制缺乏准确性、科学性、合理性，从而影响后期财政预算资金的使用，阻碍财政资金发挥其效用，不利于全口径预算管理。但是，如何提高预算编报审计的效用仍有一定的困难，究其原因，是因为中央部门预算由中央财政直接拨款，部门内部财务管理在资金的管理控制上存在意识欠缺，从而影响部门财务决策，降低预算执行效益。
（一）预决算编报问题的具体情况
从表2可见，各年的重点违规事项主要在于“预算编报不实不完整”和“收支未纳入预算管理”，说明许多一级预算部门存在着预算编报未细化具体项目、未将部门下属单位纳入预算编报等问题，可能源于对审计规划未充分知悉，故加强预算编制管理应重点关注“预算编报不实不完整”和“收支未纳入预算管理”方面。
（二）资金管理问题的具体情况
由表3可见，“资金管理问题”中最为严重的属“会计核算不规范”和“预算资金效益低”两方面，是历年来查出的重点问题。“计核算不规范”在2020年和2021年情况有所缓解，占比为7.41%和6.37%，未来应继续观察审计对其会计核算的监管提高作用。
“预算资金效益低”方面，6年共计245.61亿元，主要涉及预算资金滞留、闲置、结余资金过多问题，说明当前中央预算单位预算编制不够合理，预算执行率较低，应当予以重视。
三、部门预算执行审计全覆盖的改进建议
（一）扩大审计对象的辐射范围
部门预算执行审计全覆盖的核心在于对重点审计对象做到横向全覆盖，分层次、分阶段、有秩序地把相关延伸部门的重点审计事项全部纳入审计范畴，但目前审计仍面临短时间内难以全面审计的问题。为更好实现审计对象的横向全覆盖，审计机关应在短期审计规划的基础上制定动态的3～5年中长期审计工作计划，同时考虑协同审计的可能性。
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审计人员要关注已审计部门范围及其往年审计、整改情况，并对部门可能的违规事项进行分类管理，以进行审计安排规划。一方面，针对重点一级预算单位，做到对重点事项的每年审计，分年度合理规划部门未审计领域的再审时间和审计比例，不留死角。另一方面，对于其他二、三级预算单位，审计机关应制定统一审查的时间安排表，有效部署审计资源，做到每5年至少轮审一次的要求，不遗漏任何一个预算单位。而且，审计机关应让被审计单位充分知悉本年度的预算规划，以提高审计的效率，提高预算效益。
在此基础上，考虑采取协同审计模式，充分利用外部审计资源，在政府审计不涉及的年度获取相关的内部审计、外部注册会计师审计等审计成果。另外，国家审计内部一体化，实现重要信息和审计结果共享，可以避免重复审计而浪费时间、资源，切实提高审计效率和覆盖程度。
（二）构建大数据联动审计平台
部门预算执行审计全覆盖的工作推进，主要途径是构建大数据联动审计平台。国家审计要求对国有资源、国有资产、公共资金、领导干部经济责任进行审计全覆盖，需要一个整合审计信息的系统来支撑信息量巨幅增加，以及繁杂的数据处理过程，加强数据间的联动性。
构建大数据联动平台，就要致力于打造审计机关与预算单位的数据对接系统，服务于审计实务。将审计证据扩大到电子化信息，使预算单位的财务数据、业务数据、管理数据作为线索，来建立部门预算数据解析模型，实现数据的透明化。这使得审计机关可以把不同部委的资料收集起来做横纵向对比，从数据对碰出现的逻辑问题或异常点中确定风险点，并加强对此风险点的审计。同样，大数据联动平台可以提高审计机关与公检法系统之间的信息对称性，从而提高对违法违规问题的整改效力。此外审计机关也应结合审计特点开发统一的政府审计软件。审计署下设各类审计司用以开展不同类型的审计工作，审计机关内部应当实现信息互通，互相监督。
（三）完善相P审计监督评价体系
部门预算执行审计全覆盖的长远发展，必须建立完备的审计监督评价体系。当前部门预算执行审计以财务信息的真实性、合法性为审查标准，已不能满足需求。审计重点需向绩效审计方向转型，审计意见的站位需提高到国家层面，强化监督问责机制。
一是完善预算编制审计、绩效审计相关的法律法规，明确部门领导干部对于预算编制执行的责任。部门预算执行审计虽然有《意见》作为理论指导，但要实现审计全覆盖，还需要审计署组织专业人员根据当前形势制定新的工作指南用以推进工作。二是设立审计评价的指标，控制财政审计风险。在实务中审计人员可重点比对某政策出台前后相关支出占总预算收支的比重，将各项费用支出对应到非财务指标上来评价其使用效益。从源头减少预算执行违规问题，促进预算单位的廉政建设。三是以政府当年工作任务为中心，站在“宏观政策”角度确定审计项目。审计的立意不高可能受到审计人员自身水平的限制，审计人员对国家具体政策的理解并不够深刻。审计机关可以考虑利用外部专家的力量，融合各领域的人才，建立一个特殊的审计部门，专门对部门预算执行审计中涉及专业问题作出解读，推动预算财政体制的变革。
主要参考文献：
[1]池国华，陈汉文.国家审计推进现代预算管理的路径探讨[J].审计研究，2017（03）：30-35+73.
[2]杨爱梅.大数据背景下的审计监督全覆盖[J].审计月刊，2015（07）：13-14.
[3]付忠伟，黄翠竹，张百平，马丽娟.审计“全覆盖”的工作机制探析[J].审计研究，2015（03）：15-19.
[4]陈骏，时现.审计全覆盖驱动下的审计技术方法创新研究[J].审计研究，2018（05）：22-29.
[5]王乐青，宋夏云.经济责任审计全覆盖的现状与改进对策研究[J].财会通讯，2021（23）：115-118.
[6]广东省审计学会课题组 ，刘柱棠，谢佳，毛伊仁，刘毅，张柳娇，李婉华.基于系统管理理论深化部门预算执行审计研究[J].审计研究，2022（03）：24-31.
责编：梦超
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