浅析我国地方政府债务风险及管理对策

来源:用户上传      作者: 朱成龙

　　摘要：地方政府债务负担过重，会在一定程度上影响政府正常的收支情况，严重的还会影响地方经济的发展与稳定。因此，地方政府债务问题必须得到足够的重视。本文旨在通过分析目前我国地方政府债务所存在的问题，进而提出相应的对策来防范和化解地方政府债务负担过重的问题，如健全地方政府债务管理体制，健全和完善统一有效的监督管理机制，约束地方政府的盲目举债行为等。
　　关键词：地方政府债务；债务风险；防范对策
　　中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）02-0-01
　　
　　我国地方经济的不断发展，其中地方政府适时且合乎规模的举债发挥着举足轻重的作用。地方政府举债在推动当地经济建设、创造就业岗位、提高当地居民生活水平的问题上扮演着重要的角色。但不可否认的是，目前我国地方政府债务总额相当庞大，并成上升趋势，巨额的债务负担乃至债务危机已不容小觑，甚至成为地方经济发展的障碍。因此必须采取必要且有效的措施来遏制和化解地方政府债务风险，并对其进行深入分析。
　　
　　一、地方政府债务风险的定义及分类
　　地方政府债务，是指地方政府作为债务人，按照制定的协议或合同规定，承担向债权人偿付资金的义务[1]。对于政府债务的分类，世界银行高级经济学家Ham Polackova(1998)在其发表的世界银行政策研究论文《政府或有负债：一个隐性的财政风险》一文中，提出了“财政风险矩阵”的分析框架。之后我国的财政学方面的专家根据我国地方政府的具体情况，重新归纳了政府债务矩阵，把政府债务分为以下四种类型。
　　(1)直接显性债务。是指由法律或合同明确规定，必须由政府偿还的债务。(2)直接隐性债务。是指产生于政府中长期公共政策，并没有以法律、合同明确规定的政府债务。(3)或有显性债务。是指以法律、合同形式确定的，在某一特定事件发生情况下，需要由政府偿还的债务。(4)或有隐性债务。是指没有被政府纳人预算，但在特殊情况下，政府不得不偿还的债务[2]。
　　
　　二、我国地方政府债务风险的主要原因
　　1.地方政府债务管理体制不健全
　　我国地方政府对债务融资的监管分散，不能实行有效的监督管理，致使许多债务融资存在于中央政府和地方政府的监管之外的“灰色地带”，分布于各个职能部门和其所属的企事业单位，从而造成债务融资的总量难以确量。这样因为资金管理的涣散而无法集中使用，就很容易造成债务资金使用效率的下降。更有甚者，因为无法量化债务融资总额，诸如偿债率、负债率等各种量化指标也就无法控制债务风险，致使财政部门就无法及时安排偿债资金，而只能采取被动的办法应对，像财政预算扣款、利用预算外资金垫付等权宜之计。因此，债务管理体制分散的问题不能得到有效的改正，迟早会引发地方政府债务危机。
　　2.没有形成统一有效的监督管理机制
　　由于地方政府债务本身具有合法性的问题，一些地方政府对于自身的债务往往不进行透明的公开，致使财政部门难以实行有效的管理；另外政府职能部门和其所属企事业单位对于举债问题具有自行决定权，不受政府和财政部门的管制。而在国外政府贷款和国债转贷资金管理方面，也存在一定的弊端：计委管理立项和债务申报工作，行业部门、具体单位管理实施及使用，而财政部门管理偿还债务资金。这样就存在一定的管理漏洞，没有形成统一有效的监督管理机制[3]。
　　3.地方政府片面追求政绩
　　在我国，经济发展水平往往是一个地方政府政绩大小的主要标志，也是政府官员是否升迁的主要考核标准；另外，目前我国地方经济的增长除了有限的招商引资外，大部分还是由政府投资来带动。这样就造成了地方政府只追求经济增长，“唯GDP论”之风盛行，片面追求政绩，而不考虑当地的财政收支能力，不考虑当地经济发展状况，大量举债，用于兴建“政绩工程”。由于一些地方政府官员在一个地方的任期有限，并且不承担地方政府债务的后果，为求增加自己的政治资本，因此更不惜一切代价举债用于兴建“形象工程”。纵然这些项目可能会对当地经济产生一定的积极影响，但不可置否，这样盲目的举动必然增加了地方政府的债务负担和债务风险，如果不能正确处理这些债务问题，久而久之必然会形成巨大的债务危机。
　　4.地方财政收入来源不足
　　1994年分税制改革，使原本属于地方政府的主要税种划拨给中央，这样地方政府的税收收入减少，即地方政府的财政收入减少。另外税源的不稳定性和分散性加剧了地方政府税收工作的复杂性，导致地方税收入很难成为地方财政收入的主要来源，地方财政收入更加难以保证。目前，我国地方政府将政府预算外资金以及各类借款作为重要的筹资来源，财政收入难以缓解收支矛盾，由于没有稳定的税收来源，但是还要进行大量的支出，地方政府只能大量的举债，这样就形成债务风险[4]。
　　
　　三、防范地方政府债务风险的对策
　　1.健全完善地方政府债务管理体制
　　首先要要健全举债审核制度，对举债的规模、用途等做一个严格的审核，保证地方政府举债的合理性和谨慎性；其次是健全责任追究制度，地方政府应履行明确政府的债务管理职责，确定政府债务的规模，计算政府债务风险，筹集政府债务偿还资金的责任，对地方政府盲目举债等过失举措造成的后果，应严肃追究其当事人的责任。
　　2.健全和完善统一有效的监督管理机制
　　首先地方政府应进行债务的公开化，在规定时间内及时、全面的公布债务信息，包括显性债务，以及在一定条件下的隐性债务和或有债务，使地方政府债务信息处在一个安全公开的环境下，做到债务风险的有效预警。其次在做到债务公开、接受来自上级政府和社会大众的监督的前提下，严肃处理对政府债务信息作假的行为，真正做到地方政府债务的公开化，真正实现地方政府债务监督管理的统一有效性[5]。
　　3.约束地方政府的盲目举债行为
　　对于目前我国地方政府追求政绩而进行的盲目举债问题，所造成的债务危机的隐患，应该从三方面着手管制：首先，完善正确的干部考核制度，就是避免地方政府陷入唯“GDP论”的误区，杜绝地方政府为追求政绩片面追求经济的高速发展而造成的不良影响，考虑将经济、社会的可持续发展作为干部的考核标准。其次，完善对地方政府的监管体系，就是制约地方政府官员盲目举债的行为，对其进行有效的监督。包括上级政府对地方政府的监督和来自社会的监督，充分行使纳税人对政府债务的监督权。另外，可以尝试建立专门审核监督地方政府债务的权力机构，对债务的规模、用途、偿还渠道等等进行严格的监督，并通过建立一套精确的监督流程机制，严格控制地方政府的盲目举债问题。再次，健全责任追究机制，就是对于地方政府因为追求政绩而盲目举债造成严重后果的，追究其相应责任，影响及其恶劣的可追究其行政责任和法律责任。通过对责任的追究，可在一定程度上减少地方政府为追求政绩而进行的盲目举债行为。
　　4.完善地方税收机制，增加地方政府财政收入来源
　　对于目前我国地方政府财政收入不足的情况，首先应该从合理分配税种的角度着手，就是将增值税、消费税、关税等主要税种上划给中央，或者做为共享税，剩余的税种就分属地方政府；另外还可以扩大税基，开征环境保护税、财产税等税种，以增加地方政府的财政收入。随着我国经济的迅速发展，社会财富积累的越来越多，人民收入水平也越来越高，这样以财产为征收对象的财产税必然会形成巨大的税收收入，并且财产税的税源广泛，以财产税作为地方税的主要税种将会在很大程度上增加地方政府的财政收入。
　　
　　参考文献：
　　[1]苏忠林.中国地方政府债务现状与改革出路[J].中南财经政法大学学报,200(02):67.
　　[2]范柏乃,张建筑.地方政府债务与治理对策研究[J].浙江大学研报,2008(02):49-50.
　　[3]王晓光,高淑东.地方政府债务风险的预警评价与控制[J].当代经济研究,2005(04):53-54.
　　[4]郭琳,陈春光.论我国地方政府债务风险的四大成因[J].山东大学学报,2002(01):123-124.
　　[5]吴卉.我国地方政府债务风险及其防范―基于建立审计预警体系视角[J].怀化学院学报,2011(05):72-73.
　　
　　作者简介：朱成龙（1987-），男，山东临沂人，从事财政投融资方向研究。
　　

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