地方债迂回?
作者 :  黄前柏

  地方政府发债,该收紧还是放行?
  这也成为此次《预算法》修订二审稿中颇令人关注的问题。二审稿删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定,恢复现行《预算法》第二十八条的规定,即“地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”“初法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”
  曾经一度“前进”一小步的地方政府发债,却是再度迂回。
  发债争议
  “二审稿的已经基本上反映了决策层的意图,地方政府自行发债‘闸门’被关,意味着地方发债权仍由中央牢牢掌握。”一位财政学专家分析。
  地方政府不允许发债的理由和现实考虑主要集中在几个方面。首先,近年来地方政府债务急剧上升达十万多亿元,带来的风险较大,应该按照现行规定从严控制。2012年和2013年将是地方债务到期的高峰,两年到期额度合计超过3万亿元。另外是近年来欧洲债务危机带来的教训,本身就是因为发债没有得到有效控制。
  其次,我国地方政府资产负债表不透明、支出缺乏监督、无破产机制、信用透支无底线。地方自主发债的口子一旦打开,投资冲动难以遏制,债务风险会加速膨胀,容易形成财政风险乃至金融风险,后患无穷。
  “从中国整个经济体制改革、财政体制改革的背景下看,目前并不是简单的‘地方政府能不能发债’的问题。”中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文说,一些西方国家地方发债有前提条件,首先是地方政府破产制度,其次是财政紧急状态制度,必要时候允许上级接管,第三,地方发债也与选举制度有关。而这些是中国目前不具备的。
  不同于上述观点的是,在一些地方财政部门人士看来,允许地方政府发债肯定是趋势。某省财政厅债务金融处处长的观点很具有代表性。
  该处长认为,“地方财政都是吃饭财政,但是大规模基础设施建设、城市建设带来的巨大资金需求,确实让地方财政很吃力,允许地方适度发债,可以缓解资金压力。”
  事实上,近几年地方政府发债已经有所尝试。2009年,国际金融危机来袭,又以中央财政代发地方政府债券的形式,当年发行2000亿元地方债,并将其纳入地方预算构成地方债务。此后连续两年以此方式每年发行2000亿元地方债,2012年中央代发地方债额度更增加至2500亿元。
  令人关注的是2011年10月,经国务院批准,上海市、浙江省、广东省、深圳市开展了地方政府自行发债试点。这是一种介于中央代理发行和完全自主发行的过渡形式,由中央规定发债规模甚至利率区间,让部分地方政府自行在市场发债,地方发债权向前迈进了半步。
  这也一度让公众对地方政府自行发债充满了猜想。然而,此次《预算法》二审稿的修改意见,有可能让地方政府自行发债再度搁浅。
  “虽然现行法律上规定预算编制、执行不能出现赤字,而现实中很多地方政府通过各种渠道举债,不能负债的规定变成了文字游戏。”上述债务金融处处长认为,“很多地方债务都是隐性的,而且风险巨大。地方上都是在变相做担保,通过政府委托协议等形式对企业进行补贴,银行愿意贷款给某些企业,也是非常看重政府对企业的担保,而并不是企业本身的资质。另外,这些隐性债务融资成本很高,达到6%—8%,风险很大。在这种情况下,倒不如让那些包括地方融资平台在内的‘暗债’变成能够接受公开监督审计的‘明债’。当然,要通过总量控制,设置警戒线,中长短期结合,债务置换等方式来控制可能带来的债务风险。”
  上述财政学专家认为,在分税制的财政体制下,中央与地方财政相对独立,给予地方政府一定的举债权从财政和法律上讲,都有其合理性。禁止地方政府发行债券与地方负债完全是两回事,负债也不一定是通过发行地方债券形成的。
  支出压力
  “这几年中央代地方政府发行发债,我们也搭了个顺风车,也确实缓解了一些资金压力。现在中央又提出‘稳增长’,资金压力确实很大。我们期待中央能给地方一些自主权。”东部某省一位地方财政人士告诉记者。
  中债资信评估公司关书宾认为,从长期看,适度赋予地方政府举债权限可促进地方政府融资阳光化和市场化,推进财政体制改革,但需先行明确中央和地方两级政府权责,完善相关配套制度。
  关书宾认为,当前我国关于地方政府性债务的配套制度尚处于缺失状态。如地方政府举债的审批权限如何界定?政府性债务如何纳入预算管理?地方政府是否允许破产?哪些资产可用于清偿债务?政府性债券是否需要评级以及如何评定?在出现偿付危机时,中央政府如何实施救援等配套制度均尚无明确定论。从长远看,放行地方政府举债是发展趋势,但界定中央和地方政府权责,完善相关配套制度需先落实。
  有业内人士认为,造成地方政府举债的主要原因是财权与事权不匹配。1994年分税制以来,财权上移、事权下移被地方政府屡屡抱怨。据称,地方政府性债务80%左右用于交通、文教卫生、农业环保等这些政府本就该投入的公共领域。地方政府如果缺乏相应的财权和收入,就只能借钱。
  关闭地方自行发债“闸门”后,如何缓解地方支出压力成为关注焦点。有关专家给出了“药方”。一是建立缓解地方财政风险的长效机制。加快推出理顺中央与地方财政关系的深层改革方案,按照事权确定中央与地方的财权;通过资源税、房产税等税种的改革来涵养地方税源,并完善转移支付制度,充实地方政府财力。
  二是要严格执法监督,约束政府日益膨胀的支出增长需求,逐步削减高企的行政运营成本。
  三是完善领导干部经济责任审计制度,将债务风险情况作为重要指标,促使地方领导放弃那些靠行政命令或者中央财政兜底的想法。

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