乌蒙山片区金融扶贫工作的调查与思考
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作者: 黄志强 王凡 曾小芸
昭通是云南乃至全国贫困面最大，贫困程度最深的地区之一，是国家新一轮乌蒙山片区扶贫开发攻坚战的主战场，全市11个县区中就有10个属国家重点扶持的特殊困难地区，脱贫任务十分艰巨。2011～2020年间乌蒙昭通片区国家扶贫计划总投资达1.4万亿元，涵盖重点基础设施建设、改善农村基本生产生活条件、农村人力资源开发等方面的投入，旨在改善昭通贫困人口基数大，贫困程度严重的现实问题。而金融作为现代经济活动中资源配置的核心，在支持连片特困地区扶贫开发中不可或缺，如何进一步做好金融扶贫工作，笔者就昭通市金融支持扶贫现状进行了深入调查，并提出了相关政策建议。
一、乌蒙昭通片区基本情况
（一）扶贫开发规划及贫困人口概况
昭通位于云贵高原与四川盆地结合部，是典型的高原山地构造地形，这里山大沟深，交通闭塞，生态脆弱，洪涝、泥石流等灾害时常发生。辖内纳入乌蒙山片区扶贫开发规划的10县区为：昭阳区、鲁甸、巧家、盐津、大关、永善、绥江、镇雄、彝良、威信县（占片区38个县的26.32%），国土总面积22585平方公里，是乌蒙山片区的腹心地带。2011年末，总人口515.54万人，按2009年农民人均纯收入1196元的扶贫统计标准，辖内还有贫困人口174.94万人，贫困发生率38.57%，比全国高33个百分点；依据2011年新10年《纲要》2300元的新标准，贫困人口有309.99万人。10县区还有5.2万户贫困群众居住茅草房，近30余万人生活在丧失基本生存条件的地方，有工程移民需异地搬迁人口近20万人，剩余贫困人口大多居住在革命老区、高寒边远的深山区石山区等。片区内公路、水利、电力、通讯等基础设施严重滞后，条件性贫困十分突出，是扶贫攻坚的硬骨头，解决此类问题困难大、成本高。
（二）经济金融发展简况
2010年，10县区生产总值完成350.09亿元，财政总收入为71.26亿元，财政一般预算收入达到16.88亿元，分别比2001年增长了2.76倍、4.75倍和4.26倍。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达12093元和2745元，比2001年分别增长0.97倍和1.93倍，城镇化率由11.5%增长到20.7%。10县（区）共有银行业金融机构44家，小贷公司20家，金融机构网点110个，从业人员2890人，金融空白乡镇3个，2010年金融机构存、贷款余额为520.35亿元和286.34亿元，比2001年分别增长5.6倍和3.1倍。几年来，昭通片区经济金融发展取得了可喜的成绩，但贫困人口多，底子薄，欠发达地区的现状突出，片区内经济金融发展仍然缓慢，困难重重，农业、工业等仍停留在传统的自然半自然状态，产业化程度低，城镇化水平不高，自我发展和抵御自然灾害的能力弱，增收步伐缓慢，可持续发展面临严峻考验。
二、乌蒙昭通片区的金融扶贫工作现状
在新一轮西部大开发战略中，国家把包括昭通在内的乌蒙山片区列入新一轮扶贫开发的重点区域之一，加之云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的规划为昭通提供了改革创新的新机遇，乌蒙昭通片区的金融扶贫工作也得到积极推进。一是成功推出农村农户小额信用贷款“公司+农户”的组合贷款模式，积极开办了适合贫困区需求的巾帼创业贷款、返乡农民工贷款、小额农户构建房贷款、农业科技贷款、农业产业化农头企业贷款，从资金供给层面上满足扶贫开发的需要。二是推广金融扶贫服务新方式。如：建立惠农支付服务点，缓解贫困片区群众的金融服务需求及金融机构的发展瓶颈。农行、农信社在抵押足值的情况下，让有信誉能力的贷款人办理生产经营贷款，最高可突破100万元，贷款人可在核定的授信额度内循环使用。举办了小微企业融资超市“无缝”对接活动，促进辖内9家金融机构与28家小微企业现场签约，融资额达2.04亿元。推出“补1奖2贷3”政策（即根据贫困户发展需求，先由地方政府补助资金，发展情况较好的政府再以奖代补给予支持，如还存在资金缺口就由银行提供贷款支持，地方财政给予贴息），成功将“农户、金融、财政”三方资金聚集，调动了各方参与扶贫建设的积极性。三是推动信用体系建设工作。目前已为贫困地区80多万农户建立了信用档案，向50多万农户颁发了信用证，评定信用农户近32万户，建立了454个信用组和60个信用村镇，进一步提高了农村贫困人口贷款的可获性。四是推出扶贫互助资金试点工作。辖内永善县务基乡组建扶贫互助社，在互助资金发放过程中，逐步探索出“一户担保，一户贷”担保模式，即以2户联保的方式进行放贷，一户农户提出贷款，提供财产抵押证明，另一户农户为其担保，从而降低金融机构面对千家万户的市场交易成本，架起大银行与小农户的信用桥梁。
但金融扶贫工作中也还存在诸多问题。一是金融支持扶贫工作缺乏与《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》配套的长远规划。目前，各金融机构的扶贫措施还比较分散、步调不一、进度不同，未统一制定长远的扶贫规划。从调查了解看目前的金融扶贫工作只是改善贫困群体最起码的生活生存问题，而解决贫困群体的发展及小康建设问题仍需要更多有关金融领域的制度安排和政策设计。二是金融机构扶贫开发存在局限。一方面贫困地区金融机构在体制改革中，纷纷从贫困县市撤并，目前昭通辖内纳入扶贫开发规划的10县区中就有7个县没有工行，5个县没有建行和农发行，9个县没有中行，一定程度上弱化了金融服务；另一方面受上级行信贷规模的控制，有限的承贷能力难以满足众多贫困农村中小企业和贫困户的资金需求。再者扶贫贴息贷款金额小、时间短、涉及面广、贷款农户居住分散，金融机构在办理过程中需投入大量人力、财力和物力，缺少相应的担保机制，扶贫贴息贷款缺乏可持续扶贫的活力，且目前辖内只有农信社一家机构开展扶贫贴息贷款业务，缺乏竞争和激励约束机制。2011年末全市各项贷款余额355.6亿元，扶贫贴息贷款3.83亿元，仅占贷款比重的1.08%，扶贫贷款总量也远不能满足昭通数百万计贫困人口发展生产和项目建设的需求。三是金融生态环境和农村信用环境脆弱。贫困片区群众信用意识淡薄，加之金融知识、法律、法规普及力度不够，金融债权维护难，逃废银行债务情况时有发生，加之信用中介体系建设不完善，信用担保机制不健全，资本金不足，没有有效发挥担保作用。四是贫困地区金融网络建设滞后，支付结算工具单一，服务效率不高。贫困片区仍以支票、电子汇兑和个人账户转账结算为主，商业票据、网上银行结算等未开通使用。自动存取款机、POS刷卡机等产品农村推广使用较难，银行卡业务发展较慢。有关投资理财、政策法规咨询、市场经济信息提供等服务少，此类相关业务在片区开展明显滞后。 三、深化金融扶贫工作的思考
（一）探索建立可持续的金融扶贫机制，科学编制金融帮扶长远规划
金融机构应制定符合《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的金融支持扶贫工作相关配套政策措施和实施细则。同时加强与“十二五”国民经济和社会发展规划的政策衔接，探索出一套适合片区长远发展的扶贫开发新模式，抓紧制定片区优惠信贷政策，构建多元化金融扶贫供给体系，要把支持扶贫开发与加快金融自身发展结合起来，通过扶贫开发和金融区域发展互促共进、相得益彰，最大限度地提高金融支持扶贫开发的效果。
（二）不断深化片区金融服务发展的能力，夯实农村金融服务基础
片区金融机构应转变观念，练好内功，提升资本资产质量，努力提高经营管理水平和服务能力。要完善片区金融机构网点布局，尽快实现金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖；要鼓励各类金融机构来片区设立机构，大力发展村镇银行，积极推动农村资金互助社试点，完善片区新型农村金融体系；要加强支付结算环境建设，加大对农村地区POS机、ATM机具的布放力度，扩大银行卡在农村的使用范围，积极推广网上银行、手机支付等新型电子支付方式在片区的应用，提高资金汇划速度和资金周转效率；要加快片区信用担保体系建设，各金融机构应根据农村经济特点，进一步扩大贷款担保抵押的财产范围，探索发展林权使用权、土地承包经营权、大型农用设备等担保方式，切实解决贫困片区融资抵押难的瓶颈；要重视和鼓励片区保险机构设立基层服务网点，发展特色农业保险和小额扶贫保险，增加农业保险保费补贴范围，建立小额保险保费补贴扶贫机制。同时，要发挥惠农支付服务点贴近农户的优势，将惠农支付服务点作为非现金支付结算知识宣传、反假知识宣传和农村信用体系建设阵地，不断拓展助农惠农功能。
（三）建立金融扶贫的正向激励机制
应鼓励和支持片区法人金融机构将新增可贷资金留在当地使用，督促涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策的落实。鼓励片区金融机构增加投放当地的信贷比例，引导更多信贷资金和社会资金投向贫困片区。要降低门槛，提高贴息贷款额度和使用范围，真正让贫困农户都能享受到国家扶贫政策的优惠。同时金融管理部门要加强对片区金融机构支持和落实扶贫政策的情况监督，做好综合评价，并纳入人民银行对金融机构的“两管理、两综合”考评。
（四）抢抓机遇、突出重点、着力加大基础设施建设，抓好强农惠农民生保障工程
金融管理部门应认真落实扶贫、“三农”和中小企业等领域的金融政策，指导和鼓励金融机构切实增加对片区经济的信贷投入，加强“窗口指导”，把金融宏观调控与支持贫困片区经济发展有机结合。要突出支持基础设施建设，着力引导金融机构加大对贫困片区“三农”、农田水利、小微企业、工业园区以及下岗失业人员小额担保贷款、保障性安居工程、助学贷款等民生领域的信贷投入。要参与扶贫贷款的运作管理，通过综合运用再贷款、优惠利率等多种手段，引导支持金融机构加大对片区白鹤滩、溪洛渡水电站、铁路公路建设、农村电网改造等大型基础设施建设的信贷支持。同时，要支持片区产业链的发展，以产业扶贫为导向，培育主导产业，扶持龙头企业，努力为片区提供适合需求信贷产品和服务。
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