普惠金融体系下我国农村小额信贷的可持续发展研究
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作者: 吴建銮 南士敬
[摘要]小额信贷作为一种有效的扶贫手段，在发展中国家被广泛应用。农村小额信贷的可持续发展不仅有利于小额信贷机构自身的发展，而且有利于完善农村金融市场，实现普惠金融服务，促进农村经济可持续发展。在国家力促 “三农”发展，推广普惠金融服务的背景下，结合我国小额信贷发展的实际情况，分析我国小额信贷可持续发展存在的瓶颈，探讨我国小额信贷可持续发展的路径。
[关键词]普惠金融；小额信贷；农村
[中图分类号]F832.4[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2013）07-0078-03
一、普惠金融体系概述
“普惠性金融体系”最早由联合国于2005年推广“小额信贷年”时率先提出，是指能有效、全方位地为社会所有阶层和群体，尤其是贫困和低收入群体提供服务的金融体系，为被排斥在正规金融体系之外的弱势群体、产业和地区提供金融服务。
普惠金融体系框架认同的是让大规模、可持续性的金融服务将中低收入人群充分融合到金融体系的微观、中观、宏观三个层面中，最终使这种极具包容性的金融体系能够发展中国家的绝大多数人，包括过去难以惠及的更贫困和更偏远地区的客户提供金融服务。
普惠金融体系的实现形式——小额信贷主要分为两大类：福利主义小额信贷和制度主义小额信贷。福利主义小额信贷只讲公益性，不考虑机构可持续发展问题；而制度主义小额信贷追求的是机构的可持续发展，要求收入能覆盖成本。制度主义小额信贷分为公益性制度主义小额信贷和商业性制度主义小额信贷。公益性制度主义小额信贷指以帮助穷人为目的的小额信贷，而商业性制度主义小额信贷指以获得利润为目的的小额信贷。小额信贷可持续发展是指提供小额信贷服务的机构在不依赖外部注资的前提下，机构的经营收入能够补偿成本。
二、我国农村小额信贷的发展现状
近年来，在提倡普惠金融的背景下，我国各地涌现出很多诸如小额贷款公司、农村资金互助社、村镇银行、贷款公司等各类新型微型金融机构。目前这些新型金融机构整体经营状况良好，基本实现了自负盈亏，对我国经济发展结构调整以及收入差距的缩小发挥了巨大作用。
（一）公益性小额信贷机构的发展现状
中国扶贫基金会自1996年以来一直在农村开展小额信贷扶贫试点工作。已基本形成了一套专为农村贫困农户服务的、适合中国农村实际的、有利于机构可持续发展的小额信贷服务模式。但是公益性制度主义小额信贷机构仍是我国所有信贷种类中的短板。正规金融机构在开展公益性制度主义小额信贷时面临着制度性障碍，由非政府组织运作的小额信贷更是举步维艰。
（二）正规金融机构的发展现状
截至2010年上半年，我国成立了100多家专营机构的商业银行，在全部小企业贷款余额中，专营机构的小企业贷款余额占56%，增量将近65%。在金融机构和有关部门的共同努力下，2010年前三季度中小企业贷款达到6万亿元，增速为33%。据了解，近年来，农村合作金融机构切实加大了涉农信贷投放力度。截至2010年底，全国农村合作金融机构贷款余额比改革前的2002年末增加了4.3万亿元。农村合作金融机构在大力支持分散农户的同时，努力做到“既贷点又贷链”，积极支持各类农村市场主体的生产发展。目前农户小额信用贷款和农户联保贷款已经成为深受亿万农民欢迎的两大金融产品，每年使用这两个产品取得贷款的农户数量接近7000万户，受益农民3亿人左右，有效缓解了农民“贷款难”，促进了农民增收。
（三）新型农村金融机构的发展现状
自银监会发布《关于小额信贷公司试点的指导意见》以来，小额贷款公司机构数量及贷款余额均出现了成倍增长。随着小额信贷的发展，中小企业的信贷产品也在不断创新，网络银行、供应链融资、中小企业短期融资券、集合中期票据也日趋成熟。中小企业信用担保业也呈快速发展态势，从2000年的97家迅速壮大到2005年的5547家，筹集的担保资金由初期30亿元，发展到2009年3389亿元，不到10年，分别增长了57倍和113倍，在缓解中小企业融资难和促进其发展方面发挥了不可替代的重要作用。
我国小额信贷的发展尚处于起步阶段，小金融机构较多，大银行参与度偏低。其根源在于中国金融体制改革的思路和方向更为重视大型银行和城市金融的发展，对小额信贷领域重视不足。从供给情况看，商业性小额信贷区域分布不均，对偏远落后地区投放力度偏小，真正投入穷乡僻壤的只有公益性小额信贷，但规模偏小，缺口也非常大。由此可见，我国农村融资难问题尚未得到根本解决，迫切需要进一步加强对中小企业、小微企业、农村金融的金融服务。
三、我国农村小额信贷可持续发展存在的瓶颈
（一）公益性小额信贷可持续发展存在的瓶颈
1.缺少政策层面的指导和监管
在小额信贷发展较好的国家，都有相应的法律法规支持小额信贷的长远发展。而我国公益性小额信贷机构至今尚未进入国家的监管体系。这使得公益性小额信贷机构无权吸纳存款，无法享受税收优惠，同时也限制了其服务覆盖及自身的发展。
2.资金匮乏
公益性小额贷款机构运作初期的经费主要来自社会捐款，由于不能向公众吸纳存款，除了吸收少量强制储蓄外，几乎没有其他资金来源。然而，随着农民对小额贷款需求的逐步增加，贷款资金就显得越来越紧张，甚至出现没钱放贷的情况。
3.职能缺乏独立性
我国公益性小额信贷机构隶属政府机构，缺乏职能上的独立性。由于小额信贷机构的经济实力较弱，难以吸引专业人才；同时还面临着基层信贷人员不足，一旦规模扩大很可能遭遇管理、技术瓶颈，引发一系列问题。
（二）商业性小额信贷可持续发展存在的瓶颈
1.资金来源单一
目前我国提供小额贷款的机构较少，贷款资金的来源渠道比较狭窄。信贷资金的来源除了依靠捐赠、再贷款和自由资本外，更多的是依靠吸收存款，但是随着农民投资消费观念的转变，农村资金不断外流，存款也出现了短缺的现象。 2.管理成本与利率水平不匹配
由于我国农村小额信贷涉及的客户群体多而分散，导致交易成本较高；加上农户的经营状况难以掌握，更是抬高了其贷后管理成本，因此，只有实行较高的贷款利率才能覆盖其运营成本。而目前我国对于信贷利率实行严格的管制，其贷款利率上限仍然偏低。
3.风险管理机制不完善
我国农村金融市场的信用环境相对较差，存在严重的信息不对称。一方面缺乏完善的农村征信系统；另一方面，贷后监督管理机制不健全。
4.小额农贷回收率低
由于农业作为农村小额信贷主要支持对象极易受到自然条件、市场和技术等多重风险的影响，在农业保险体系不健全的情况下，信贷资金的回收便存在严重的风险隐患。另外，小额贷款的回收依赖于农户收益，由于农户市场信息不灵通，农产品市场价格的大幅波动会对其生产效益产生很大的影响，进而影响小额贷款的归还。
5.农户对小额信贷的认识存在偏差
很多农户把小额贷款当作是扶贫救济款，缺乏还款意识。还有些农户任意改变贷款的用途，使贷款资金不能充分实现其支农效应，导致贷款无法及时归还。
四、普惠金融体系下我国农村小额信贷可持续发展的对策建议
（一）公益性小额信贷可持续发展的对策建议
1.出台公益性小额贷款扶持政策
国家应明确公益性小额贷款机构的法律地位，结合公益性小额信贷组织的“非盈利性和可从事金融业务”这两个基本特征，制定鼓励和支持公益性小额信贷机构发展的政策法规，为其健康发展提供制度保障。
2.建立以政府为主导的公益性小额信贷批发基金
可尝试由政府财政提供一定的资金，作为公益性小额信贷机构的铺底循环基金；或由政策性金融机构和商业性金融机构提供批发资金，政府进行贴息补偿，来解决一些发展良好的公益性小额信贷机构的融资难问题。此外，还可允许金融机构接受借款人的自愿存款。
3.加强公益性小额信贷组织的管理和人员培训
一方面，公益性小额信贷机构可以借鉴选派大学毕业生到农村支教的方法，招聘相关专业的毕业生；另一方面，小额信贷机构要定期对员工进行培训；同时，行业监管部门应制定并监督落实相关的业务规章，以此来提高小额信贷机构的人员素质和管理水平。
（二）商业性小额信贷可持续发展的对策建议
1.实现小额信贷资金来源渠道多元化
首先，政府应加大对农村小额信贷的资金投入；其次，央行应加大对农信社支农再贷款的投放力度，允许农信社在一定的范围内自主上浮存款利率，以吸引更多的存款；第三，积极发展各种专业性小额信贷组织，允许小额信贷组织吸收存款、引入股权和债权资本，实现市场化运作；第四，降低民间资本的准入门槛，引导民间资本进入小额信贷行业，通过政策优惠措施，吸引国际性小额信贷组织在我国开展业务。
2.放松利率管制，实现利率市场化
合理的利率是小额信贷可持续发展的重要条件之一，贷款利率的制定应建立在农户的承受能力和贷款成本之上。政府应适当放宽利率管制，允许小额信贷组织根据自身的财务状况和经营目标实行不同的利率政策，设定合理的利率水平。
3.建立健全风险管理机制
首先，贷款机构应加强对贷款申请者的资格审核，深入调查了解其家庭的经济活动情况，认真建立农户档案，科学评定农户信用等级；其次，贷款发放后，信贷员应该定期走访贷款人，调查了解他们的经营状况和贷款使用情况；第三，可以采用小组贷款机制来防范风险。
4.采取有效措施提高农户的偿还能力
一方面，小额信贷机构除了给农户提供资金外，还要对其进行必要的技能培训，从根本上解决贷款回收问题；另一方面，相关部门要完善保险机制，可以通过推广农业保险，将一部分信贷风险转移给保险公司来降低贷款损失。同时，小额信贷机构应设置坏账准备金，以弥补确实收不回来的坏账呆账。
5.完善农村信用体系
政府部门应推进农村信用体系建设，改变农民对小额农贷认知上的偏差，制定相应的法律法规，杜绝逃废债务的行为。综合运用舆论监督、政策、法律等各种方式督促落实农信社债务回收，营造良好的社会信用环境。
五、推广普惠金融服务 完善我国农村小额信贷的路径
（一）建立多元化的小额信贷运行体系和管理制度
1.建立多元化的普惠金融体系
一是政府要继续放宽农村金融机构的准入门槛和监管标准，大力推进四类新型农村小额信贷机构的试点工作；二是明确各类正规涉农金融机构的职能，强化金融机构的支农责任；三是实行“政府+ 银行+ 扶贫合作社”的间接信贷模式，扩大小额信贷运行载体。
2.拓宽资金来源渠道
首先，政府要加大对农村小额信贷的财政支出；其次，要完善相关政策，鼓励小额信贷机构合理地吸收储蓄存款，实现市场化运作，完善资金供给机制。
3.完善内部管理机制
在贷款管理机制上，要规范和完善风险防范机制，建立客户信用档案；在财务管理方面，要建立符合规范的会计制度和内部监督系统；在人员管理上，建立业绩考核制度和激励奖惩制度。
4.创新信贷产品和服务
结合各个地区的地理环境、生产特点和经济发展水平，选择最适合当地的信贷模式，根据当地客户的实际需求灵活设计信贷产品，发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。
5.建立健全普惠金融法律法规体系
加大金融立法力度，在现行的法律法规中增加有关普惠金融的条款；在已进入立法程序的法律法规中增加有关普惠金融的内容并开展立法调研，建立健全普惠金融法律法规体系。同时也要完善各种支持普惠金融发展的服务组织，建立支持普惠金融发展的担保体系、保险体系、行业协会、技术和培训组织等。
6.充分发挥财政政策的作用
公共财政必须为弱势人群、产业和地区的发展承担一定的责任。一是各级财政要从每年的收入中拨付一定比例的资金用于风险补偿基金及贴息；二是要加强财政政策、产业政策和金融政策的协调配合，在财政资金的引导下，通过金融的放大作用来扩大其政策效果。
7.给予适当的税收政策倾斜
在税收政策上给予适当的倾斜。如可减免小额信贷和商业银行的涉农贷款的营业税和所得税，降低小额信贷的运作成本。
8.加强对农户借贷知识培训
在贫困偏远地区大力宣传金融知识，让低收入农户了解如何获取金融服务，对符合贷款条件并申请小额贷款的农户进行有针对性的项目培训和技能培训，提高他们的项目操作能力。
总之，只有加大对普惠制农村金融建设的政策支持力度，加快建立资本充足、服务完善、功能健全、运行安全的普惠金融体系，大力发展小额信贷，引导更多社会资金和信贷资金流向农村，才能为社会主义新农村建设提供有效的金融支持，才能加快转变农村经济发展方式，更好地服务“三农”。
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（责任编辑：刘润婉）
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