武陵山连片特困区贵州片区扶贫工作绩效及问题研究
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作者: 高华峰
摘要：跟踪了解武陵山连片特困区区域发展与扶贫攻坚先行先试以来贵州片区的成效和存在的问题，找准该片区区域发展与扶贫攻坚的瓶颈制约和突出矛盾，对于及时为区域发展和扶贫攻坚提供理论支持和实践上指导意义重大。
关键词：武陵山连片特困区贵州片区；扶贫；问题自国家实施扶贫开发战略，特别是“武陵山连片特困地区区域发展与扶贫攻坚实施规划”实施以来，贵州片区扶贫工作成效显著，但同时暴露出了大量新问题、涌现出来一批新情况。
一、武陵山连片特困区贵州省片区基本情况及其近十年的扶贫成果
武陵山连片特困区贵州境内主要包括铜仁市的碧江区、江口县、石阡县、思南县、德江县、沿河土家族自治县、松桃苗族自治县、玉屏侗族自治县、印江土家族苗族自治县、万山区和遵义市的正安县、凤冈县、湄潭县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、余庆县等16个县（区），国土总面积30884.30平方公里。2010年末，贵州片区内年末常住总人口497.79万人，占全省年末常住总人口3479.0万人的14.3%；其中乡村人口数373.68万人，农村贫困人口75.14万人。
贵州片区从2001年以来，通过加强规划引导和政策扶持，推进整体连片扶贫开发，加强基础设施建设，发展特色优势产业，取得了明显的阶段性成果。2010年武陵山连片特困区贵州片区内地区生产总值437.82亿元，占全省地区生产总值4602.16亿元的9.5%，三产结构比例调整为32.7∶24.5∶42.8。财政一般预算支出171.60亿元，人均地区生产总值8795元。其它扶贫成果数据见表1。
二、武陵山连片特困区贵州片区扶贫过程中存在的问题
（一）资金投入缺口大，资金使用成效率低
1.财政扶贫资金总量不足
武陵山连片特困区贵州片区贫困人口居基数大，住地相对分散，自然条件恶劣，虽然多年以来的扶贫开发取得了一定成效，但形势依然很严峻。尽管财政扶贫资金逐年增加，但由于扶贫事业盘口巨大，加之地方配套兜底困难，财政扶贫资金杯水车薪，严重不足，并且这种现象在今后若干年的扶贫开发进程中将长期存在。
2.地方财政扶贫配套资金要求比例过高
扶贫资金的划拨往往需要地方配套，并且比例相对较高，导致地方政府财政压力加大。在具体实践中，中央财政要求省级财政按一定比例配套，配套比例高达30～50%。省级财政又要求贫困县市（所在市（州））财政相应配套。而省、（州）市、县各级往往因财政压力，配套资金很难按要求落实。结果是不少地方由于无法配套或不能及时配套而失去上级扶贫资金。
3.财政扶贫资金使用效率较低
扶贫项目和资金地管理从中央到地方要经过多个环节的报批，涉及财政、规划、扶贫办和民委、农经等多个部门，报批环节多，审批手续繁杂，不仅增加了相应的管理费用，降低了扶贫资金运作的低效率。同时，也不利于集中一定的财力解决扶贫的关键问题。
（二）扶贫目标偏离现象严重
由于实际参与扶贫的政府组织、资源流向以及相关项目、扶贫对象选取等制度设计不合理，监督机制不完善，导致扶贫资源经常流向非目标群体或领域，也就是说使项目资源流向非贫困人群。如“假扶贫”与“扶假贫”、扶贫资金渗漏、挪用等现象大量存在于扶贫活动中。有资料显示，目前扶贫资金有44.5%覆盖了富裕户，20.2%的扶贫资金花在了中等户身上，只有35.3%覆盖到贫困户。
（三）产业扶贫缺乏后劲
各地政府在扶贫过程中，紧抓产业龙头，如松涛的民族文化产业，印江、石阡、余庆花山苗族自治乡的旅游产业，凤岗、湄潭的茶叶、有机稻产业，余庆的烤烟等，都成为当地的支柱产业得以大力发展。其中，湄潭经过多年的产业结构调整，茶叶种植和加工初具规模，赢得“贵州茶文化生态博览园”、“中国茶海”、“中国茶城”之称。但是，由于投入机制不健全，中央和省财政投入不足，地方政府无力投入，企业融资困难，茶叶种植和加工企业组织化程度不高，工艺依然以传统工艺为主，始终没能形成龙头品牌。此外，由于分配机制不健全，市、县争利严重，也严重影响到产业的发展。如梵净山旅游区位于印江境内，但却属于市管，旅游收入70%上交市财政，县财政仅收入30%，却要承担景区建设费用以及因景区而引致的大量接待任务，导致景区建设投入不足，具体表现为景区交通状况落后，景区内原住民脱贫投入欠账，生态环境保护难度增加。
（四）易地搬迁扶贫操作困难
易地搬迁扶贫是一项快速有效、成本较低的扶贫方式。武陵山连片特困区贵州片区按照规划到2020年末要完成136129户共571815人的移民搬迁，但到2010年末只迁出919户，38911人，仅完成6.8%工作量（以户为单位）。究其原因，主要表现为以下几个方面：
第一，国家易地扶贫搬迁补助标准无法满足实际需要。目前国家对搬迁户的补助标准人均一般为12000元左右，很难满足易地扶贫搬迁的经费需要。第二，配套政策落实不到位。调整土地难、税费减免不明确、无后期扶持资金等政策措施不配套，移民搬得出却稳不住显现普遍。第三，各类配套资金到位难度大。易地扶贫搬迁的资金，主题为国家易地扶贫专项资金，同时要求省、地、县财政以及扶贫办、电力、交通、水利等职能部门进行资金配套，但往往这些资金在实际操作中，存在滞后性，部分地区在国家专项资金到账后的半年、甚至一年后才到位，严重影响工程进度。
（五）体制机制不完善
1.国发〔2012〕2号文件和《规划》中的项目与国家、省相关专项规划的衔接不够，导致地方扶贫办在向国家有关部委和省有关部门汇报争取落实国发〔2012〕2号文件和《规划》具体项目时，不少国家部委和省有关部门认为国发〔2012〕2号文件和《规划》中的很多项目不在国家和省相关专项规划之中，表示支持起来有很大难度，尤其是切块安排相关资金时，按现有投资预算安排渠道难以安排到专项规划以外的项目；同时，地方缺乏项目申报主动新和创新性，不能主动创造性地开发、申报项目，而往往是上级给出项目资金后，基层单位才开始围绕资金策划、申报项目，资金等项目现象严重。 2.“扶贫效益溢出”和“贫困人口漏出”并存。“扶贫效益溢出”和“贫困人口漏出”现象的存在导致一方面贫困县的部分“富人”免费乘车而另一方面“不是”贫困县的那部分贫困人口却无法享受到国家扶贫政策的优惠。造成扶贫的目标的不明确，重点不突出，根据项目覆盖区域，超范围扶持。其中“贫困人口漏出”的典型如遵义市余庆县，由于2010年人均GDP为5012元人民币，超出国家发改委——人均GDP不超过5000元的“贫困县统计标准”12元，而被排除于“贫困县”之外，以至于余庆县虽然被列入武陵山片区区域发展与扶贫规划范围，但不享受相关政策，因此，扶贫有关转移支付如中小学生免费营养午餐补助、农村义务教育阶段中小学生生均公用经费补助等都不能享受，客观上加重了余庆县人民的负担。
3.缺乏权威的协调机构。根据国函〔2011〕125号和国开办发〔2011〕95号文件安排，国家民族与宗教事务委员会（简称国家民委）为《规划》实施的联系单位。由此而带来两个问题：一是国家民委与其他部委和省、直辖市为行政平级单位，不能干预其他部委专项规划或所辖项目的审批及资金流向，所谓的协调职能依靠民委领导或部门的关系开展，缺乏法理依据和法律约束力。二是到省及以下行政级别，民委系统并没有被明确为联系单位，低层民委地位尴尬。
（六）城镇辐射带动弱
小城镇作为城市之尾、农村之首，是确保农村经济快速发展、实现贫困区域农民脱贫致富的助推器。目前，武陵山连片特困区贵州片区小城镇总量少、质量低，大部分小城镇功能不完善，产业的基础条件较差，产业聚集和人口吸纳能力弱。
此外，该地区还存在诸如扶贫工作人才数量缺少和专业素质低下问题、撤校并校后农村孩子上学距离远等公共产品供给问题等等。
扶贫工作是个系统工程，武陵山连片特困区贵州片区作为武陵山连片特困区的有机组成部分，加强对该地区扶贫工作问题探究和经验总结，不仅是该地区经济社会发展的需要，也将直接影响整个武陵山片区扶贫攻坚规划实施效果。（作者单位：湖北民族学院）
参考文献
[1]李小云，我国中央财政扶贫资金的瞄准分析[J]，瞭望新闻周刊，2005（38）
[2]姚迈新，对扶贫目标偏离与转换的分析与思考——政府主导型扶贫模式中的制度及行动调整[J]，云南行政学院学报，2010（05）
[3]刘章茂，国家扶贫开发工作重点县基础设施建设融资结构创新之思考[D]，西南财经大学，2009
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