山东省县域城镇化发展与金融服务研究
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作者: 中国农业银行山东省分行课题组
摘 要：中央以城镇化为载体、农业现代化为基础、工业化为动力、信息化为手段的“四化”同步发展新思路，为农业银行服务“三农”与县域经济带来了新的历史性机遇。本文对山东省11个典型县（市）进行了详尽调研，为下一步深入介入县域城镇化发展提供了有力的信贷决策依据，并对金融服务县域城镇化发展提出了相关建议。
关键词：城镇化；三农；金融服务
Abstract：The central government proposes the new idea of simultaneous development with the basis of urbanization and agricultural modernization， industrialization as the impetus， and informatization as the means. It has brought new historical opportunity for the ABC to serve the agriculture， farmer， rural area and economy of counties. This article has conducted detailed research in 11 typical counties （cities）. This has provided sound basis to make credit policies for the further development of urbanization of counties. And this paper puts forward relevant suggestions for financial services to serve the urbanization of counties.
Key Words：urbanization，agriculture，farmer and rural area，fincial service
中图分类号：F830.34 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）11-0066-05
收稿日期：2013-10-15
课题主持人：杨国月
课题组成员：于贻胜 邵 焱 张长达 潘 浩
课题主持人简介：杨国月（1964-），男，山东文登人，中国农业银行山东省分行副行长，高级经济师。
在壮大县域经济与城镇化建设两大发展战略的统领下，各地推进县域城镇化的力度持续加大，围绕县域城镇化发展而产生的各种金融需求将是银行业金融机构新的业务增长点。本文在对山东省各地市城镇化建设情况进行全面调查的基础上，选取德州乐陵市、淄博桓台县、枣庄滕州市和东营垦利县等11个典型县（市），就县域城镇化发展现状及项目主要运作模式进行了实地调研，旨在为推动农业银行“三农”和县域业务转型、创新适应县域城镇化进程的产品和服务奠定理论与实践基础。
一、山东省县域城镇化发展现状
县域城镇化是以县城为中心，小城镇为节点，农村人口向城镇集聚的动态过程，是整个县域经济发展、生产生活方式转变、空间布局向城镇集中的过程。县域城镇化是实现中国城镇化的基础与关键，没有县域城镇化的发展，就不可能有国家城镇化水平的整体提高。山东省作为东部沿海经济大省，80%以上的人口和地区生产总值、60%左右的地方财政收入在县域，县域活则全省活，县域强则全省强。近年来，随着国家城镇化的快速推进，山东省坚持打造县城、小城镇、农村社区“三点对接、互动共进”的县域城镇体系，县域城镇加快崛起，综合竞争实力明显提高，城乡一体化新格局正在形成。通过资料分析和实地调研，山东省县域城镇化发展情况可归纳为以下四方面：
一是产业支撑作用明显，加快了县域城镇化进程。产业发展的集群效应一直被认为是城镇化的背景与推动力，特别是在西方发达国家，很多小城镇的形成都建立在产业发展的基础之上。城镇化需要工业和服务业来充实，通过产业发展促进就业与创业。就调研情况看，工业化仍然是加快县域经济社会发展的第一推动力，工业经济的发展有效推动了县域城镇化进程。以淄博桓台县为例，该县已形成以造纸、轻纺、机械、化工为主的工业体系，促使县域经济快速发展。截至2011年底，桓台县人口城镇化率达到58.8%，高出全省城镇化水平7.85个百分点，非农产业从业人员比重达到70.02%。特别是桓台县马桥镇依托马桥产业区，在金诚、博汇两大企业集团带动下，已形成100余家个体私营企业、1500余家运输和餐饮业个体工商户，加快了农村劳动力向非农产业转移的步伐。截至2011年末，桓台县马桥镇人口城镇化率达到73%，初步建成金诚、北营、中心、泰和4个农村新型社区，全镇农村劳动力80%以上在工业企业安置就业，工业化与城镇化的有机结合与良性互动得到较充分体现，同时为农业现代化发展打下坚实基础。
二是区位优势日益凸显，助推了县域城镇化发展。区位优势是地区在发展经济方面客观存在的有利条件或优越地位，其构成因素主要包括自然资源、地理位置、文化、教育、旅游等方面。在山东省县域城镇化发展过程中，各县（市）利用区域比较优势，积极发展商品住宅、休闲旅游、现代商贸、物流配送和农业科技服务等现代产业，逐步形成一批城镇标志性地段、标志性建筑、产业园区和特色小城镇，有力推动了县域城镇建设步伐。比如德州乐陵市发挥黄三角经济开发区西部桥头堡、鲁北冀南商品集散地和交通运输便利优势，以园区和项目建设带动市区西部新城崛起，先后引进义乌国际商贸城、泰山高科技体育产业园等建设项目48个，总投资超420亿元。乐陵市朱集镇是50万亩枣林游览区的核心景区，围绕打造“中华枣林第一养生基地”，按照政府投资建设基础设施、招商开发建设项目的思路，推进城镇建设和镇域服务功能提升，已初步建成布局合理、生态优美、功能完善的现代中心镇。根据自身区位条件，发挥比较优势，明确发展方向，确定特色产业，已成为山东省县域城镇化、工业化与农业现代化协调同步发展的突破口。 三是城镇化发展潜力巨大，增强了县域经济发展后劲。从政策层面看，党的十八大提出新型“四化”同步发展，强调要牢牢把握扩大内需这一战略基点，保持投资合理增长；2013年中央一号文件提出要加快农村户籍制度改革，预示着“以人为本”的新型城镇化开始启动，这为山东省县域城镇化的积极推进和深化转型提供了良好的宏观环境。从经济层面看，截至2011年末，山东省91个县（市）的人口城镇化率为41.69%，比全省和全国平均水平分别低9.26和9.58个百分点，县域整体水平较江苏、浙江和广东省仍有一定差距，小城镇发展滞后问题尤为突出。但2005—2011年，山东省县域城镇化率年均提高1.6个百分点，快于全省和全国平均水平，这说明山东省县域城镇化已进入加速发展的重要机遇期。随着农民市民化、农村城市化、工业园区化的加快推进， 县域城镇化的发展潜力主要表现为：农民消费观念的更新和消费结构的升级、城镇承载能力的增强和社会保障水平的提高、产业结构的调整和产业布局的优化，这为山东省县域经济拓宽了增长空间，提供了持久的内生动力。
四是地方经济发展不均衡，区域间差距明显。东部与中西部差距明显。据《2012山东省城镇化发展报告》统计，山东省西部（德州、聊城、滨州、菏泽）31个县（市）人均地区生产总值和人均地方财政预算内收入仅为东部（青岛、烟台、潍坊、威海）24个县（市）的50.43%和42.57%，人口城镇化率比东部低8.66个百分点。同一地区内也存在差距，东部市内仍有一定数量的经济弱县，中西部市内强县与弱县差距也较明显。如滨州市邹平县和博兴县人均地方财政预算内收入分别是惠民县的7.1倍和4.4倍，人口城镇化率分别高出惠民县18.3个和13.6个百分点。城乡差距较大。2011年，山东省超过7成县域城镇在岗职工年平均工资是农民人均纯收入的3倍以上，农村基础设施薄弱、公共服务设施短缺、二三产业与农业关联度不高等问题仍然较为突出。经济发展的差异，决定了各地城镇化建设的模式、速度和规模以及融资能力的差异，城镇化建设推进过程中必须因地制宜，分类指导，不宜一刀切。
二、山东省县域城镇化项目的主要建设模式
从总体看，地方政府是县域城镇建设的主导者和推动者，城镇化项目普遍采取“规划先行、分期建设”的原则，建设资金主要来源于政府财政、企业自筹资金和银行贷款，存在投融资方式单一、财政依存度偏高和部分农村社区建设进度缓慢等问题。按照项目建设资金来源与所属领域的差异，可将山东省县域城镇化项目的主要建设方式归纳为以下四种类型：
（一）政府主导的公共基础设施建设模式
公共基础设施是城镇综合承载能力的具体体现，是推进新型工业化、城镇化互动发展的客观需要和重要保障。就调研情况看，政府主导下的公共基础设施建设模式是推进县域城镇化发展的重要力量。即以地方政府出资组建的建设投资公司、城建开发公司或城建资产经营公司等企（事）业法人机构为投融资主体，通过项目代建、特许经营等形式，投融资主体引进多家企业参与公共服务和基础设施建设的模式。该模式涉及污水管网、道路桥梁、廉租住房、垃圾处理、园林绿化、园区改造、医疗卫生和土地综合整治等一大批公共基础设施建设项目，具有资金需求量大、公益性项目较多、部分项目无现金流、政府财政依赖程度较大等特点。项目建设资金主要来源于政府新增财力、转移支付、土地招拍挂、银行贷款和经营性基础设施出让、转让。比如寿光市城区热力管网建设项目、五莲县潮河道路改扩建工程等，均属于政府主导的公共基础设施建设模式，建设资金主要来源于财政预算支出和以政府信用为基础的银行贷款。
（二）企业带动的公共基础设施建设模式
该模式是在符合国家产业政策和城镇建设发展规划的条件下，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，以地方政府招标引入或出资组建的专业化法人企业为投融资主体，采用政府回购或市场化经营的方式（如BT、BOT等），通过专业化法人企业开展公共基础设施建设的模式。现阶段，企业带动型主要涉及供水、供热、供气、污水处理、保障性住房和公共交通等城镇建设项目，具有以政府授权为前提、以赢利为目的、以市场化融资为手段的特点。随着国务院鼓励和引导民间投资“新36条”的贯彻实施，民营企业已经在县域公共基础设施领域，发挥着较为重要的作用，这有利于民间投资拉动县域经济发展，推动县域城镇化进程。如沾化县汇通热力有限公司的城市集中供热工程项目、郓城县安信天然气有限公司的天然气工程项目等，其投融资主体均属于民营企业，建设资金主要来源于企业自筹资金和以企业信用为基础的银行贷款。
（三）政府主导的农村社区建设模式
新型农村社区是县域城镇化建设的有机组成部分，是统筹城乡一体化发展的重要载体，也是农村社会管理创新的重要内容。政府主导下的农村社区建设模式是以政府引入的具有房地产开发资格的法人企业或建筑公司为投融资主体，依托城乡建设用地增减挂钩政策，以合村并居为主要建设类型，采用“边拆边建”或“先建后拆”等方式，开展农村社区住房及配套设施建设的模式。项目建设资金主要来源于增减挂钩土地指标的财政补偿、企业自筹资金、农户购房定金以及政策性银行贷款，具有财政依存度偏高、盈利性较差和资金需求较大等特点。尤其是2010年，山东省政府出台了《山东省人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》，促使该模式在全省范围内得到广泛推广与应用。但从调研情况看，由于财政补偿资金落实情况与腾空土地复垦进度、县级财政实力强弱有密切关系，导致部分乡镇财政压力较大，农村社区建设进度较为缓慢。县域财政实力的强弱成为政府主导下农村社区建设项目能否顺利实施的关键所在。
（四）企业带动的农村社区建设模式
该模式可分为两种类型：一是企业参与型，即以辐射带动能力强的驻地龙头企业为投融资主体，按照农企互利、集中建设、整体搬迁的原则，采用社区建设与腾空土地产业利用相结合的方式，开展农村社区住房及配套设施建设的模式。该类型主要应用于产业园区驻地、集体经济较发达或自然资源丰富的村镇，能够有效统一社区建设、农民就业和企业用地需求。项目建设资金主要来源于企业自筹资金和银行贷款。二是市场运作型，即以具有房地产开发资格的法人企业为投融资主体，按照政企合作、集中建设、整体搬迁的原则，采用社区建设与房地产开发相结合、企业投资与政府土地出让金返还相捆绑的方式，进行农村社区建设的模式。该类型主要应用于区位优势明显、土地具有较大开发价值的区域，涉及城中村、城乡结合部和特色小城镇等。项目建设资金主要来源于企业自筹资金和银行贷款。比如威海文登市采用市场运作型较多，总体思路是投融资主体在先行建设农村社区的基础上，通过土地招拍挂，使原有集体建设用地变为国有商业用地，并将土地出让收益返还作为农村社区项目贷款的还款来源。 综上所述，本文认为山东省县域城镇化正处于“提质加速”的重要机遇期，其发展潜力将衍生出巨大的金融需求空间，县域经济与金融发展的互动效应将会更加明显。随着山东省县域城镇化项目建设的加快推进，呈现出投资主体多元化、建设形式多样化趋势，银行信贷仍然是城镇化项目建设的主要融资手段。农业银行应发挥机构横跨城乡、品牌深入人心和“三农”专属产品丰富的经营优势，深入剖析金融支持县域城镇化建设面临的难点及制度障碍，努力创新适应县域城镇化进程和改革前景的金融服务与产品。
三、金融服务县域城镇化面临的难点及制度障碍
（一）金融支持手段单一，市场机制有待完善
金融是现代经济的核心，县域城镇化发展离不开金融支持，需要通过金融市场合理配置资金。随着国家和山东省一系列区域发展战略的实施，以公共基础设施和房地产投资为主轴的县域城镇化建设力度不断增强，资金需求有增无减。从城镇化项目融资结构看，直接融资比重偏低，间接融资占据主导地位，对以政府信用为基础的银行信贷资金依赖程度较大。金融工具的同质化、多层次金融市场的缺失，势必扩大县域城镇化建设资金缺口，加大地方政府财政压力，增加经济社会和金融系统的运行风险。并且，在金融脱媒、银行经济资本约束的现实背景下，过分倚重传统的银行信贷手段，已远远不能满足县域城镇化建设的资金需求。只有强化货币和资本市场的联动，综合发挥银行业市场、债券市场、股票市场和衍生品市场的资金调节作用，广泛应用理财融资、债券、租赁等贷款替代性产品，才能有力推动县域城镇化的健康、可持续发展。
（二）制度设计缺位，金融服务农村城镇化的配套政策存在不足
农村城镇化是解决“三农”问题的重要途径。金融服务城镇化的关键在于推动农村城镇化和城镇现代化的协调统一发展。山东省作为农村金融市场相对发达的省份，已初步建成政策性金融、互助性合作金融、商业金融相结合的金融组织体系，但在金融服务农村城镇化建设方面仍处于散乱和自发状态。政府层面对金融支持农村城镇化建设缺乏明确的目标、统一的规划和持续性的政策措施，特别是在支持农村公共基础设施改善、工业园区建设、产业结构升级、失地农民就业和社会保障等方面，信贷指导和协调机制有待建立和完善。同时，地方政府对农村城镇化建设的融资需求旺盛，但政银信息沟通平台不顺畅、信贷偿还保障机制不健全，这也是金融支持农村城镇化建设面临的难点问题。
（三）推进方式简单，金融服务存在风险隐患
作为与实体经济紧密相连的金融业，服务城镇化就是在注重风险控制的前提下，促进新型城镇化与工业化的协调统一发展。但从县域城镇化的发展现状看，无实体经济支撑的土地城镇化、农民被城市化和政府决策行为短期化问题依然突出，金融介入存在较大的潜在风险。一是在无实体经济支撑的情况下，以房地产资金作为社会资本被政府引入，土地城镇化快于人口城镇化，一旦失去土地资源优势，将造成政府和房地产企业的资金链断裂，存在政企信用风险。二是新兴产业支撑乏力、服务业发展滞后、园区载体功能不强的区域，无法提供足够的就业岗位，致使农民失地即失业，存在社会稳定风险。三是城镇化建设重规模、轻质量，重眼前、轻将来的外延式扩张，存在公共基础设施项目和引入产业项目的收益风险，经营发展不可持续。县域城镇化只有重视内涵式发展，注重实体支撑，配套到位，才能有效发挥县域经济与金融发展的互动效应。
（四）有效抵质押物不足，农民融资需求受限
新型城镇化的核心是人的城镇化，是有序推进农业转移人口市民化，促进城乡一体化的过程。金融服务新型城镇化的重要功能之一是发挥资金支持、引导资源配置的作用，逐步引导农民生产生活方式、消费观念向城镇现代化水平的转变，而其主要瓶颈在于促进农民非农产业增收、生产生活消费的融资担保难问题。我国《物权法》、《担保法》对集体所有土地使用权的限制性规定，致使农民缺少合法、有效的抵质押物。金融机构基于稳健经营原则的考虑，在一定程度上影响了对农民信贷投放的积极性。农行作为服务“三农”的领军银行，积极探索扩大农村有效抵质押物范围，创新推广了农用机械、林权、水域滩涂使用权、动产、畜禽活体等一大批权益和动活财产抵质押担保方式。但从根本上缓解有效抵质押物与农民融资需求之间的矛盾，将新型城镇化带动的巨大潜在消费需求转换为现实需求，其关键仍在于能否真正建立可抵押、可流转、可置换、可交易的集体土地产权制度。
四、提高县域城镇化金融服务水平的对策与建议
（一）实施差异化策略，明确服务重点
考虑不同区域、不同城镇、不同产业之间的发展差异，因地制宜制定支持城镇化发展策略，明确县域城镇化过程中的重点投向和领域。一是在区域选择上，优先支持国家百强县、示范镇、纳入“121”工程的县域。持续关注省政府规划建设的滕州、寿光、邹平、龙口等8个大城市，章丘、广饶等22个中等城市，90个示范镇和10000个新型农村社区建设项目。二是在路径选择上，对于经济较发达的东部沿海县域，重点支持县城优质房地产、保障房建设、城镇承载能力综合提升工程等。对于资源富集的县域，重点支持资源开发及其配套设施建设。对于中西部产业支持作用明显的县域，重点围绕工业园区、产业集群和产业链切入城镇化业务。对于农业资源丰富的县域，应把农产品加工、流通市场、农业科技服务、农业基础设施以及生态保护作为支持重点。三是在项目选择上，围绕统筹城乡发展，优先支持有科学规划、有产业支撑、有发展前景、有优良客户、有充足回报、有风险控制措施的小城镇建设，促进农村居民向小城镇转移就业；重点支持一批商业化运作的县城道路交通、供排水、供电、供气管网、清洁能源、污水处理项目建设；大力支持农产品交易活跃、交通运输比较发达、聚集效应比较明显等地区的专业市场、现代物流业；积极支持信息化基础设施网络（商务）平台，促进农村经济信息化建设。
（二）加强产品创新，完善服务功能
通过多级联动、下沉研发重心、借鉴同业经验等方式，创新推广门槛适中、风险可控、适应县域城镇发展需求的产品与服务。一是在公共基础设施方面，修改、完善《县域城镇化建设贷款管理办法》、《县域商品流通市场建设贷款管理办法》、《县域旅游开发建设贷款管理办法》等现有城镇化建设相关政策，调整准入门槛，优化业务流程；加快农村水利建设、小城镇综合开发、生态环境治理、土地综合整治等中长期信贷品种的开发与使用；积极探索土地出让收益权、城乡建设用地增减挂钩指标质押贷款品种。二是在个人生产生活消费方面，深入研究城镇新增人口的金融需求，结合国家配套政策，创新形成更多有效服务模式和有效抵质押物权。重点研发小城镇居民住房按揭、商铺按揭、农用机械按揭等消费贷款品种；创新推广“金益农”系列理财产品，为高价值客户提供理财指导、资金管理建议等延伸服务；及时跟进农村集体土地确权和流转试点工作，前瞻性研发并试点开展土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权抵质押贷款品种。三是在现代农业发展方面，积极开展订单、保单、农机具、农产品和知识产权等抵质押物权创新；研究适应家庭农场、农村现代物流和农村新型经济体融资品种。探索推广“基地+农户”、“企业+合作社+农户”、“企业+合作社+担保公司（基金）+农户”等金融服务模式。四是在农村园区经济方面，重点依托产业龙头企业、产业集群等高端法人客户，围绕产业链、供应链，积极制定金融综合服务方案，带动营销服务上下游中小企业。同时，适时引入融资租赁、信托、券商、基金等金融同业，加大金融租赁、产业基金、中小企业集合债券、开展银保合作等多元化金融创新力度。
（三）优化网点布局，加强渠道建设
按照城镇化对金融服务网络建设的新要求，加强在重点城市及辖内城乡结合部、强县强镇的网点配置，在综合分析当地金融需求量、投入产出比等因素的基础上，调整优化县城以下农村地区的网点布局，增强服务对接能力。顺应信息化与城镇化协同发展的新趋势，加快电子渠道建设，重视网络金融、移动金融、自助金融等新型服务渠道，设立离行式自助银行，布放POS机、转账电话、网上银行等电子机具，搭建起全方位、多渠道的现代化金融支付平台，扩大有效服务覆盖，改善客户体验，增强对新农村社区的金融供给和保障能力。对于存款、信贷及中间业务规模较大和利润水平达到一定标准的二级支行，加快网点调整优化步伐，打造一批在镇域叫得响、影响力大的旗舰型网点，增强网点对优质客户和优质资源的竞争能力。
（四）注重信贷管理，强化风险防范
坚持贷款准入条件，强化客户和项目风险全过程管理，从严做好城镇化贷款风险防控。一是要加强对宏观经济、政府城镇化规划与政策的研究与预判，密切关注农村城镇化建设相关政策变化，把握城镇化贷款行业和客户特点，前瞻性地制定金融支持策略和重点，调整优化业务结构与客户结构，规避政策变动带来的系统性风险。二是要加强农民参与意愿的分析，将农民参与项目建设的自愿性和普遍性，作为贷前调查评估的重点，防止因政府行为可能形成烂尾工程的风险。三是加强与政府部门的合作和沟通，通过贷款贴息、设立专项引导资金等方式，建立多渠道的风险分散、转移、补偿机制，营造有利于加快农村城镇化发展的金融生态环境和市场环境。四是要严格落实贷前、贷后管理责任。按照“过程管理，细节控制”的要求，建立健全信贷管理风险预案，加强对贷款管理和使用情况的监管。项目贷款发放后，严格根据工程合同及项目建设进度，监管贷款资金与资本金按规定用途使用，并密切跟踪项目收入或还款来源的划转过程，确保项目收入或还款来源及时足额归还贷款。
（责任编辑 刘西顺；校对 XQ，XS）
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