试谈我国税收流失问题及治理对策

来源:用户上传      作者: 冯荣勤

　　摘 要：税收流失是世界各国政府共同面临的一个富有挑战性的问题，也是社会各界普遍关注的热点、焦点问题。税收流失对我国的经济发展和社会进步产生不利的影响，须引起我们的高度重视，加以研究。本文从我国税收流失的现状分析，提出治理税收流失的对策。
　　关键词：税收流失 税收政策 税收管理 宏观调控 市场经济 财政收入
　　税收流失是当今世界各国政府共同面临的一个富有挑战性的问题，也是社会各界普遍关注的热点、焦点问题。在国外，希腊、德国的有关专家估计本国每年仅偷、逃税导致的税收流失分别在400亿美元左右和500亿马克左右；日本仅娱乐业、医院以及各种宗教法人等部门以无发票现金交易方式逃避的税额就在10亿日元以上；据美国官方估计，全美纳税人依法纳税的比率也仅达到86%，税收流失率约为14%；在发展中国家，偷逃税现象很普遍，如印度、巴西等国的税收流失率高达50%。在我国，在市场经济转轨的新时期，税收收入连年大增的良好环境下，税收流失额也在趋于扩大。据国家有关部门测算，我国地下经济约占国内生产总值（GDP）的15%左右。有关专家估计，我国税收流失的总体规模，每个年度的税收流失约在4000亿元以上。因此，高度重视税收流失问题，加以研究，进一步加强治理我国税收流失的对策，对我国的经济社会发展具有十分重要的意义。
　　1.税收流失对我国经济社会发展的不利影响
　　税收流失不仅影响了国家的财政收入，而且损害了国家税法的权威性与实施效果，导致政府经济信息失真，误导政府经济决策，增加政府宏观凋控难度，影响市场资源配置，破坏市场经济秩序等。
　　――税收流失对宏观调控的影响。税收流失的直接后果是减少了国家财力，减弱了税收对宏观经济的“内在稳定器”作用，使“相机抉择”的税收传导机制失灵，弱化了税收宏观调控的效果，影响到政府对宏观经济形势的总体判断，对整个经济发展产生侵蚀和破坏作用，干扰经济的正常运行。
　　――税收流失对资源配置的影响。存在对整个市场经济的扭曲问题，破坏优胜劣汰的市场竞争机制，导致资源配置过程中的“劣企驱逐良企”的市场负效应，一些质量低劣的逃税商品以价格优势占领市场，迫使那些守法纳税者要么转而仿效，要么被挤出市场，导致社会资源的浪费。
　　――税收流失对国家财政的影响。有关统计数据表明，近年来我国财政收入占GDP比重下降很大程度上归因于严重的税收流失。某税种的流失除了直接减少该税种的税收收入外，还会连带侵蚀其他税种的税基，减少其他税种的税收收入。税收流失导致了财政收入的减少，又导致了财政支出的增加，加大了财政赤字的规模。
　　――税收流失对税收法制的影响。导致国家税收法律法规因得不到有效的执行和落实而形同虚设，从而降低税法的刚性和权威性，同时削弱了税务机关的执法主体地位。
　　――税收流失对纳税主体的影响。导致了纳税人之间的税负转嫁和税收不公，出现“鞭打快牛”的现象，同时易生示范效应，导致守法纳税人的心理失衡和追随仿效，降低纳税人对国家税法的遵从度，增大税收行政执法的阻力，导致税收流失规模的进一步扩大。
　　2.我国税收流失的主要原因
　　治理我国税收流失，须对税收流失产生的根源进行分析研究：
　　2.1偷逃骗避税现象尤为突出。偷逃税是税收流失的最大方式。骗税现象有抬头趋势，主要是骗取出口退税，与出口退税制度有着密切联系。多年来骗税已从高价值、高税率的产品发展到普通产品，骗税人员从少数出口企业发展到专业骗税团伙，骗税手段也向智能化方向发展，每年国家因被骗出口退税的损失是巨大的。外商避税现象的普遍性和严重性引起了社会各界的广泛关注，其主要是外资企业通过资金转移、费用转移、成本转移、利润转移等避税手段达到推迟进入获利年度不交或少交所得税。抗税行为时有发生，主要发生在城乡个体户和私营企业主中。
　　2.2居高不下的欠税。企业拖欠国家税款现象日趋严重，每年年末欠税金额均在500亿元以上。
　　2.3滥用税式支出问题严重。据估计，全国每年减免税达1000亿元，有的地方的减免税额占地方财政收入的10%以上。明显特征：一是政策性减免税越来越多，税基受到严重侵蚀；二是各地对扶持性和困难性减免的审批尺度不一，操作上随意性很大。
　　2.4大量的隐形收入与规模巨大地下经济的存在。隐形收入与地下经济是世界各国的共同现象，各种数据和信息表明，目前我国地下经济已经具有相当的规模和影响，几乎完全脱离了税务机关的监控和管理，税收基本处于完全流失的状态。
　　2.5税制结构存在缺陷，使税收流失趋于越大。税收结构变化滞后，现行税制理论与实践错位，导致巨额税款流失。如增值税税制设计已不适应目前我国经济社会发展水平，内外资企业实行两套所得税，也为企业逃避税收监管提供了制度“空间”。此外，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。
　　2.6税收征管体制不完善，税务部门征管不力。征管人员素质不高及部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税，稽查补税款不按规定加收滞纳金，部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，地方政府干预税务部门执法，导致部分纳税人钻“空子”。
　　2.7企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失。违规核算，少计收入多列成本，少申报和缴纳税款。有的企业与税务部门、地方政府相互勾结，利用税务部门与地方政府联合出台的地方税收优惠政策少缴税款。
　　2.8电子商务引发的税收大量流失。当今网上贸易已成为人们商业活动的新模式，但征税上跟不上形势发展趋势，已成为一个棘手的问题：一是征管失控。据国家税务总局的保守估计，网上交易就造成我国每年税收流失近100亿元。二是稽查难度加大，助长了偷逃税。
　　2.9地方政府干预税收政策，以费挤税日益膨胀。在局部利益的驱使下，有些地方政府以权代法、轻税重费、越权减免等现象，造成税收流失。主要表现：一是越权制定减免税政策，扰乱了正常的税收程序，使税务机关执法不到位，税款大量流失；二是行政干预税收收入，不切实际地下达税收任务，迫使税务机关收过头税、预征税款，强压企业贷款纳税，竭泽而渔，寅吃卯粮；三是费多税少，以费挤税。既有政府行为不规范，实行“税费一站式征收”，化税为费，截留税款，也有职能部门巧设名目，侵蚀税基，导致“费挤税”现象及纳税人“先费后税”等扭曲行为，加重了生产经营者的经济负担，造成纳税人生产经营活动中实现的税款流失到地方政府及其所属部门、纳税单位甚至个人的口袋中。 　　3.进一步加强治理我国税收流失的对策
　　3.1健全法制，加大税收立法执法透明度。首先，建立健全《税收基本法》统领下的各单行法律、法规，其相互之间的法律级次、隶属关系应当理顺，形成科学的体系。其二，提高现有税法的法律级次，增强税法的法律效力。对于现行增值税暂行条例等经过修改后较为成熟的就按照法律程序尽快提请国家立法机关审议通过，使之升格为正式的法律；修订现行税法，以达到税法体系的内外统一。其三，规范税收执法，进一步推进依法治税。其四，健全税收法制保障体系，强化税务机关的独立执法权。建立税务警察，加大侦查力度，制止和打击税收犯罪活动，强化税务执法刚性，维护税收秩序，同时成立税务法庭，提高税务司法水平，使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判。
　　3.2完善税制，优化税收制度结构。其一，合理分配流转税和所得税的比例。以流转税和所得税并重的双主体税制结构，逐步提高所得税比重。逐步实现所得税收入的增长速度高于流转税的增长速度，将我国税制建设成为真正意义上的双主体税制。其二，是完善和优化增值税，加速增值税转型。其三，是完善和优化所得税。统一内外资企业所得税，公平税负，推进所得税制的国际性。完善和优化个人所得税，实行分类与综合相结合的个人所得税制。加大对高收入者的调节力度，改革生计费用扣除标准，进一步扩大个人所得税的征税范围和规范个人所得税的优惠政策。其四，是完善和优化其他税种，适时开征新税种。调整消费税的征税范围和税率，将一些高档滋补、保健药品和一些奢侈性的高档消费行为列入消费税税目，同时适当降低与人们日常生活所必需或贴近的消费品的税率。开征社会保障税，适时开征财产税和遗产税，将教育费附加改为教育税。完善地方税体系，规范税外收入，将现行城镇土地使用税、房产税、城市房地产税合并，统一纳税人，合理调整计税依据，适当提高征税标准。
　　国外的经验值得借鉴。其一，完善的税收制度，实现税制改革和税制简化。美国在上世纪的税制改革中取消了60多项抵免税或扣除，仅就取消投资抵免一项，五年间可增加税收1500亿美元。其二，保持合理的税收负担水平，减轻逃避税倾向。分工明细的制度设计，从大部分税收流失治理有效的国家看，都有专业的制度规范对可能发生税收流失的环节进行制约。还有规范的纳税申报制度、严密的发票管理制度、有效的源泉扣缴制度和预付暂缴制度。
　　3.3规范转移支付制度，推进税费改革。规范转移支付制度，确立中央政府宏观调控的主导地位，强化中央调控，增加财政资金的边际效益，实现转移支付制度与确保中央财力和有效地调动各级地方政府的积极性相一致。逐步改变以税收返回等一般性补助项目为主的转移支付形式，增加规定用途和有附加条件的专项转移支付，以提高转移支付资金的使用效率。推进税费改革，确保税收收入。清理和取缔不合理的收费项目，将那些名费实税的收费项目可以通过“改费为税”的途径用相应的税收取而代之，对确实须保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”，并调整收费标准，规范收支监督管理。适时将教育费附加改为教育税，失业保险费、养老保险费、医疗保险费等合并征收社会保障税等。
　　3.4健全税收监控体系，形成完善的外部约束机制。建立日常稽查、专项稽查和专案稽查相结合的分类稽查制度，使税务稽查机构专业化。以计算机网络为依托的监控系统，按照选案、检查、审理、执行分权制约、相互衔接的流程操作，提高打击税收流失的针对性和实效性。可借鉴国外的做法，让税务稽查机构从税务机关中独立出来，成为一个与税务征收机关具有相同法律地位的税收执法机关。赋予税务稽查机关对外（即对纳税人）的稽查监督权，而且还应该赋予税务稽查机关对内（即对税务机关）的监督权。还要加强执法监察，提高执法人员的法制观念和执法刚性。其次，逐步完善各项征管制度，建立多层次、多环节、多功能的税源监控体系。进一步完善税务登记制度，建立按税种、税目和分地区、行业的税源监控制度，特别是完善重点税源监控体系，使其成为税源监控体系的主体。建立纳税人电脑化管理的档案，推广使用税控装置，加强对纳税人银行账户的管理。其三，以强化管理为核心，提高税收征管效率。其四，健全税务监督机制，包括内部监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督等在内的全方位、全社会监督。此外开展税源预测分析，推行纳税评审机制。
　　前不久国家税务总局相关负责人表示，坚持防范与调查并举的手段，通过各种管理手段事先防范避税行为，建立起统一规范的反避税防控体系。
　　3.5严格监视网上贸易，加强电子商务征税管理。建立健全计算机网络和规范化、制度化的征管制度，建立纳税人编码制度、全国性的纳税人档案、税收政策法规信息及稽查数据库、催报催缴信息服务系统，采取备案制度，由税务机关根据网络经营者的咨询状况，核发数字式身份证明，以便税务机关确定交易双方的身份及交易的性质。拓宽税务与银行联网的空间，税务部门与银行合作设置电子关卡，对企业的资金流动进行监控，限制了偷、逃税行为的发生。同时，建立电子银行或多媒体信息服务网，要求从事电子商务的企业和个人在网络上完成缴税业务，实现电子支付。
　　3.6建立税源管理部门协调机制，完善协税机制，打击地下经济。国外政府和税务部门采取的政策具有积极的借鉴价值。大多数发达国家在设置机构时十分注重效率和权责分明，建立了中央和地方两套税务机构，它们有各自的职责权限，相互协调、相互配合。税务机构内部按税收征管功能设置征纳、检查、行政、计划研究等科系。如美国、俄罗斯、意大利、日本、新加坡等还拥有一支税务警察队伍，负责调查和制止税务违法行为，采取有利措施避免国家收入流失。
　　建立以计算机网络为依托的管理监控体系的基础上，将有关部门计算机联网，实现税源户信息资源的共享。财政、审计部门加强对企业的财务监督和会计监督，加强对税收政策法规和财经纪律执行情况的检查与审计。加强与工商、公检法、技术监督等部门的配合及国、地税之间、部门内部门的合作，对相关法律责任做出明确、硬性的要求。各地区，各部门不得超越权限擅自制订、解释税收政策，不得越权减税免税和随意批准缓税。金融部门严格执行“税、贷、货、利”的扣款程序，为税务机关依法所采取的税收保全措施和税收强制执行措施提供支持和保证，严肃结算纪律，解决企业多头开户和大额现金结算问题，防止逃税。
　　强化税源监控，最大限度地限制、打击“地下经济”。多方协调监控，尤其是由各个基层税务机关按街道、路段、片区设置调查员，监控区域内的税源情况，及时发现“地下经济”，并对其进行相应的处理。
　　3.7加大税法宣传力度，转变公民税收观念。充分发挥舆论宣传和监督的作用，树立与市场经济相适应的税收观，营造良好的依法治税的和谐社会环境。
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