浅析邻避冲突及其地方政府治理
作者 :  邱梦真

  【摘要】近年来,随着我国经济的发展,地方政府为了本地工业化和城镇化进一步发展,常引进一些工业项目及公共设施。而这些工业项目的投资兴建,往往会引发当地公众的强烈反应和抵触情绪,一些带有明显较坏影响的公共设施在选址与建设遭遇极大阻碍,许多城市陆续发生以环境保护要求为主要诉求对象的邻避冲突。文章以广东茂名市区反芳烃(PX)项目游行示威事件为例,分析邻避冲突产生的原因,并提出邻避冲突中地方政府的治理方法及建议。
  【关键词】邻避冲突 PX项目 地方政府 治理
  20世纪80年代以来,我国陆续出现了邻避冲突,由此引发一些问题,国内外学者也开始了对邻避冲突的关注和研究。地方政府在本地区投资兴建一些工业项目或公共设施,鼓励如垃圾掩埋场、核辐射项目、火葬场等的投产,以提高基础设施水平,促进本地经济发展.但这类企业或公共设施常引发当地群众的不满,导致邻避冲突的发生。
  一、邻避冲突的涵义
  西方学者早在20世纪70年代就对邻避设施有所研究,而我国学者在21世纪对邻避冲突等问题开始关注。邻避设施称“NIMBY”(Not In My Back Yard),是指一些有污染威胁的公共设施。虽然这类公共设施可以提高基础设施水平,发展当地经济,但是,对于公共设施所在地居民来说,环境和经济的成本均需要他们来承担,成本和效益并不是均衡的,会带来不公平。同时这些公共设施一般会给空气、水等带来污染,如核辐射项目、火葬场等。邻避设施带来负外部效应,引发一系列环境污染和人体健康问题。而一些对环境污染严重的公共设施,如核辐射项目,不但对人体造成生命威胁,更是影响了设施周围地区,制约了社会和经济发展。茂名此次游行示威事件是对茂名政府拟建芳烃(PX)项目的抗议,芳烃(PX)项目则是属于邻避设施。
  正是由于邻避设施本身的特点,居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家附近。根据集体行动逻辑,承担负外部效应和成本的居民,会有较强的动机和组织能力来反对这项邻避设施,这促成了居民与地方政府抑或是投资建设方之间的冲突,即是“邻避冲突”。茂名反PX项目游行示威事件属于典型的邻避冲突,是以环境保护为主要诉求对象。
  二、邻避冲突发生的原因
  (一)公民参与决策和权利意识增强
  我国的公民政治参与机制逐渐完善,公民的文化水平提高,公民参与民主决策与监督的渠道拓宽,公众参与政治决策的意识增强。同时,互联网的发展也为公民参与社会决策提供载体,公众维护权益的愿望强烈。对于政府出台或即将出台的政策,公民的关注度提高,而对于切实关系自身利益的项目,公民的参与度更高。茂名市PX项目的拟建对当地居民来说,关系到其居住环境和生命健康安全,其游行示威的可能性就大大提高了。
  随着我国经济和社会发展,大众媒体、互联网迅速普及,越来越多公众的权利意识不断增强。而当今社会的民主意识传播更是促进了公民维护自身权利的意愿。地方政府投资兴建可能会带来负外部效应的邻避设施,居民会感觉给自身可能带来极大的威胁,则会迫切地行使自己的权利,维护自身权益,聚集起来反对项目实行,给政府和投资建设方施以压力,以阻止邻避设施的建设。当地居民借助网络平台,如微博、微信等新兴媒体以及电视、报刊等传统媒体相结合,来表达自己的不满和反对态度,说明自己的利益诉求,以引起当地政府的重视和关注。
  (二)城市间邻避效应传递
  在此次的茂名反PX项目游行示威事件中,不管是国内各大媒体网站进行迅速跟踪报道,连国外的媒体也迅速作出反应评论。而微博的普及则是为普通群众提供报道信息和议论的平台,一时间茂名反PX事件在全国引起巨大轰动。而城市间邻避效应的传递在此次事件中也起了推波助澜的作用,厦门、大连、福建漳州的反PX事件对茂名此次游行示威事件的影响是潜移默化的。茂名群众在有形无形中收到其他城市的邻避冲突事件的效应传递,在一定程度也促成此次事件的发生。
  (三)居民心理影响
  邻避设施利益相关居民对邻避设施的专业信息的了解度不深,他们会主观地认为此类设施会对环境造成很大破坏,并且还会严重危害到人体健康及生命安全。在此次邻避冲突中,茂名市的群众对PX的毒性其实并没有清楚的认识,只是人与亦云、先入为主地认为PX为剧毒。大部分利益相关居民都会认为邻避设施所带来的良好社会效应是由全社会所共享,而其带来的负外部效应却要由他们来承担,不满邻避设施建在他们家的后院而不是在别处。对于茂名市居民而言,他们面对的则是可能承担着因管理不善造成的居住环境污染、身体健康威胁,以及对当地社会经济发展的制约,会让他们感受到不公平现象的存在。
  三、邻避冲突中的地方政府治理
  (一)做好邻避设施评估
  地方政府为了本地工业与经济的发展,势必会引进一些工业设施和项目。但在项目的正式引进和建立前,当地政府应做好对项目的全面评估。对于项目的可操作性和邻避设施的选址,对周边环境以及对当地群众的影响,都需要专业的评估机构和人员予以精确评估,做出具体的评估报告,并及时将该报告发布让群众知晓。特别是针对与环境有关的邻避设施,地方政府更应做好相应的环境评估。提高环境评估技术的公正性和准确性,优化评估机制,增强参评人员的素质。
  茂名市政府在拟建芳烃(PX)项目之前,就应做好对该项目的评估,包括环境、选址等。而就茂名市而言,政府对PX项目应有具体的解释,对其毒性以及可能产生的影响做出合理的评估。同时,当地政府也可以充分展现PX项目的具体情况,表明该项目的优势及重要性。
  (二)完善公众参与机制,保障公众知情权
  地方政府应遵循“善治”的原则,使得公众承认其合法性及执行的有效性。在邻避设施正式建立前,地方政府首先应将拟建项目的计划向广大市民说明,通过新闻发布会、网络媒体等让当地群众知晓项目的具体情况,及时、全面公开,增强信息的透明度,以保障公民的知情权,消除民间的不信任情绪。   其次,让公众参与到邻避设施计划的讨论中去,听取公众的意见和建议,征集各方利益诉求。针对茂名反PX项目游行示威事件,政府在前期虽然将项目建立的信息向广大群众报道,但当地政府并未建立群众参与的平台和机制,没有使得广大群众参与讨论。茂名市政府忽视了公众的参与权,没有建立良好的平台和机制,听取利益相关者的建议和意见。公众无法通过正确合法的渠道反应自己的利益诉求,只能进行示威游行。因此政府应建立公众参与的平台与机制,通过举办听证会、新闻发布会等,也可通过网络平台,如政府官方微博、网络论坛。使得当地群众公开讨论、理性协商,从而促进利益相关者达成共识,最大限度地满足公众的意愿,维护公众的利益和诉求。
  (三)提高政府的公信力、合法性
  地方政府应加强公信力工程的建设,提高公众对政府的认同感和信任感,使得政府和广大群众之间建立良好的信任关系。就近几年的邻避冲突来看,特别是反PX项目事件的频频发生,一个明显的原因便是公众对政府的信任度缺失,无论什么项目公众都对其持怀疑否定的态度,一味地反对,从而引发邻避冲突。从茂名反PX项目游行示威事件可以看出,茂名市公众对PX极其敏感,对项目的建立尤为恐慌。在得知拟建项目的消息不久就进行示威游行。政府并未正式批准建立PX项目,只是在前期计划阶段,但群众对政府的行为不信任,又没有良好的反应和渠道,因此更加促发了此次冲突。地方政府为减少邻避冲突的发生,需要加强政府公信力建设,引导民众的共识,让公众对政府的行为逐渐消除质疑,提高政府合法性和公信力。
  (四)建立健全法律法规,完善补偿机制
  地方政府首先应该健全有关邻避冲突的法律法规,用法来约束政府自身及企业行为,用法来保障公民的权益,保证他们不受侵害。明确相关法律法规才能在面对群体性事件时,就如何维护公民合法权益,解决邻避冲突,有确切有效的解决蓝本,也避免了权责不明、公民难以维权的问题。其次,邻避设施的建立使得当地居民受其影响,权益受到侵害,承担一定的风险成本。地方政府应该完善相关补偿机制,对受到影响居民所承担的风险进行评估,听取当地居民和专家的意见建议,通过现金补偿或非现金补偿等多种方式进行补偿,以降低邻避设施周旁居民的损失,缓解其强烈的反抗心理,从而减少和避免邻避冲突的发生。
  (五)厘清政府角色,完善决策机制
  地方政府在引进邻避设施的过程中,应明确政府职能,厘清政府角色。政府在注重本地区经济发展的同时,也应站在公众的立场上考虑问题,从群众的切身利益出发。在项目引进前,需要发挥政府的监督管理职能。同时,针对可能发生的邻避冲突建立应急管理机制,避免出现恶劣的影响。与此同时,政府还应完善决策机制,提高地方政府决策的科学性、民主性。政府可以建立专家咨询制度,通过专家的专业知识来完善决策,政府应给与专家充分的独立,发表意见的自由,以便更好地决策。同时,政府可利用网络媒体等渠道,听取群众的意见和建议,为项目的最终决策建言献策,这样的决策更符合民意,政府也可树立公信力和展现其合法性。只有合理科学的、听取公众众诉求和建议的决策才可能最大化地为公众所接受,从而减少邻避冲突的发生,维护社会稳定。
  在面对邻避冲突时,地方政府应发挥好其职能,努力完善自身治理机制,做好邻避设施评估,注重公众参与,使得决策更加公开透明,更加科学民主。同时,公众也应主动参与,理性对待。邻避冲突的解决在目前的中国仍有很长一段路要走,需要政府和公众的共同努力。
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  作者简介:邱梦真(1994-),女,安徽阜阳人,中南财经政法大学2012级公共事业管理学本科生,研究方向:公共事业管理。

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