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房地产税真的要来了?!

来源:用户上传      作者: 文一墨

  备受关注的《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日起正式落地施行,包括房屋建筑所有权、宅基地使用权等在内的十类不动产权利开始在全国范围内进行统一登记。不动产统一登记制度在全国范围内正式建立,将对明晰和保护产权、便利和保障交易有重要的助力作用,同时将有助于住房市场全面摸清“家底”。业内人士认为,不动产登记的全面展开将为房地产税制改革等工作提供技术基础,国家即将开征“房地产税”。2月26日,国家税务总局政策法规司副司长靳万军在《关于全面推进依法治税的指导意见》新闻通报会上表示,2015年将推动房地产税等相关税收立法。这也一定程度上印证了业内“不动产登记为房地产税开征铺路”的观点。一时间,房地产税山雨欲来―但是,房地产税真的要来了吗?
  “房地产税”与“房产税”的一字之辩
  “房地产税”,与现行的“房产税”,包括之前的重庆上海的试点房产税,其实并非同一概念。这两个词虽然仅仅一字之差,但意义却有非常大的区别。
  房地产税,顾名思义,既有房产又包括土地,即将房地产开发、流通、保有等环节的相关各税收纳入统一的不动产税之中。我们预计未来的房地产税很可能将直接房地产为征税对象的6个主要税种,包括房产税、城市房地产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税,进行整合归并。此外,房地产税是否会涵盖土地出让金的问题牵涉甚广,涉及到我国土地出让制度的重大改革,争议很大。
  而房产税仅是房产保有环节中的一个税种,以房屋为征税对象。
  1986年9月,国务院颁布《中华人民共和国房产税暂行条例》,正式确立了房产税的征收办法。该《暂行条例》规定,房产税的征收对象是城市、县城、建制镇和工矿区的房产,以房产原值一次减除10%-30%后的余值为税基(具体减除幅度,由省、自治区、直辖市人民政府规定;没有房产原值作为依据的,由房产所在地税务机关参考同类房产核定),税率为1.2%,房产出租的,以房产租金收入为房产税的税基,税率为12%。但条例同时规定了5类免纳税房产,分别是:1)国家机关、人民团体、军队自用的房产;2)由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产;3)宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产;4)个人所有非营业用的房产;5)经财政部批准免税的其他房产。其中,“个人所有非营业用的房产”免纳房产税一条规定,将市值占比约为80%的主流物业类别排除在应税范围之外,大大降低了房产税的覆盖面,当然也减小了推行的阻力,使中国房产税具有明显的初级阶段特征。而处于免税范围之内的大量个人住房,则为后来的房产税改革和扩容留下了巨大的政策空间。
  2003年10月14日,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出,“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”物业税―类似房地产税的说法,正式进入学者和社会大众的视野。2010年10月27日《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》中要求“研究推进房地产税改革”,首次正式提出了“房地产税”。
  2011年1月28日,上海和重庆进行对部分个人住房征收房产税试点改革。上海试点方案是对新购住房后、家庭人均居住面积超过60平方米的,征收房产税,重庆则针对新购高档商品房和别墅征收,税率为0.5%-1.2%。房产税改革迈出了重要一步。但此时的试点改革方案实质上仍然属于传统性质的房产税。
  2013年11月12日,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调了“加快房地产税立法并适时推进改革”。随后2014年两会上的政府报告,以及《深化财税体制改革总体方案》都明确了“房地产税立法”。“房地产税改革”取代了“房产税改革”,上海和重庆的房产税试点改革也不再扩围。
  国际比较下的房地产税思考
  从全球房地产税的实践来看,房地产税/不动产税(RealEstateTax)一般都作为财产税(PropertyTax)的一部分进行征收,是西方国家地方政府税收收入的主要来源,用于市政支出的预算缺口,以及财产的再分配,只有少部分新兴经济体将其作为房地产市场调控工具。大多数西方国家在19世纪就开始征收此税,且税率相对稳定,是其传统税收。例如,英国的房地产税主要包括营业房产税(针对商业营业用房征收)和市政税(即家庭房产税,针对住宅征收),目前占比地方财政收入的比例合计约为29%,而在美国,房地产税也是地方财政收入的主要税种,占比约为35%。
  从国际比较看(表1),高额的保有不动产税率避免了业主空置或低效利用其财产,刺激了频繁的二手房交易活动,这既繁荣了房地产市场,又推动了不动产要素的优化配置。因此,市场经济条件下,有资产就一定要纳税,对持有不动产征税是一个无需探讨的发展趋势。
  从计税方式来讲,主要可以分为从价税和从量税,从价税主要包括不动产租赁价值税和不动产价值税。从量税包括按面积征收和按产量征收两种。
  从量计征的不动产税,是按土地的面积、土地生产物的产量课征,计征简便,税额确实。
  我们从研究梳理和分析国外发达国家和地区不动产税经验以及征收房产税的具体趋势上看,不动产税已经成为各国地方财政的主要收入来源,“宽税基、少税种、低税率”也成为20世纪80年代以来世界各国不动产税制改革和发展的基本原则,这种税制结构有利于取得纳税人的认同,并且能够为地方财政提供充足稳定的税源;同时各国不动产税税制也多为“重保有、轻流通”的结构,这会提高房地产保有成本,有利于减少房地产投机行为,提高房地产市场流动性,增加房屋有效供给,促进房地产市场的健康发展。
  我国从未征收过房地产税,如果一开始就采用高税率,那么其开征必将遭受强大的阻力;其次,虽然房地产价值可以增值很多,但在征税初期,其总价值与发达国家的水平差距非常大,如果一味追求税收收入,要使来自不动产税的收入占地方政府财政收入的比重达到发达国家水平,显然需要有很高的税率来支持,这在政治上是不可接受的。税收上,选择的课税基础宽,税源比较丰富,这种税的课征意义就大,否则,税源不多,课征意义小。   提高房地产税征收效率,真正实现房地产税的功能,需要在征收的各个环节做好工作。具体来说,提高应税房地产覆盖率;准确评估房地产价值;确定合适的税率;提高税收征管效果。
  此外,最大的争议之处在于我国土地所有制与西方国家明显不同。目前,我国土地产权归属有两种形式:一是城镇土地产权归属国家;二是农村土地产权归属集体。房屋产权归属持有者包括国家、集体与个人。那么,土地出让金与房地产税是否重复征收?从性质上分析房地产税和土地出让金,实质是地价、地租和税收之间的区别。地价是指土地在自由市场中交易的价格,一般指的是土地所有权的交易价格。而土地出让金是获得土地使用权时支付的市场价格,是租金的一种形式。地租是土地使用者向土地所有者支付的。香港地区的房地产税或许对内地有一定参考意义。香港的土地为政府所有,政府采用“批租”的方式出让一定年期的土地使用权。这与内地的土地所有者和出让方式相同。土地使用过程中,土地使用者还需要缴纳“差饷”,即“房地产税”。房地产税与土地制度如何平稳衔接,如何平衡各方利益,这就非常考量决策者与立法者的智慧。
  开征房地产税尚待时间
  我国现阶段大面积、大比例征收住宅房产税存在三个困难和约束:1.虽然我国在保有环节房产税征收尚处于低税率、低覆盖的初级阶段,但考虑到营业税、土地增值税、契税等流转环节税收和土地出让金收益,目前我国房地产的相关财政收入在地方财政收入和GDP中占比已经达到甚至超过欧美发达国家水平,进一步向房地产部门增加税负的空间不大;2.由于保有环节房地产在地税中占比很低,且房产税在短中期都远不能对土地财政形成替代,导致在现有地方官员考核和竞争的机制下,土地财政的仍将是地方政府主要倚重财源,推进房产税征收的动力不足;3.房地产作为居民主要配置资产,在税负偏重的情况下,全面开征住宅房产税存在很大的执行难度。
  虽然我国在保有环节房产税征收尚处于低税率、低覆盖的初级阶段,但考虑到营业税、土地增值税、契税等流转环节税收和土地出让金收益,目前我国房地产的相关财政收入在地方财政收入和GDP中占比已经达到甚至超过欧美发达国家水平,进一步向房地产部门增加税负的空间不大。①目前我国房地产相关财政收入(以流转环节税收为主)占地方收入比例已在较高水平。虽然我国在保有环节征收的房产税税额并不高,主要向商业用房征收(住宅房产税仅在沪渝两市试点),且在税收总收入和GDP中占比都较低,但我国在流转环节向房地产部门征收的税种却很多,主要包括:营业税、土地增值税、印花税、契税和城市维护建设税等。2011年全国房地产相关税收占税收总收入的比例达到15.8%,而上海这一经济情况较好、财政对房地产依赖相对较低的城市,也占达到了9.9%。如果考虑土地出让金,地方政府从房地产部门获得的收益更高。2011年全国地税收入8.6万亿,同期住宅土地出让金约为2.4万亿,相当于地税收入的28%。若按土地出让纯收益按土地出让收入的60%估算,则2011年我国包含土地出让收益的房地产相关收入已经占到了宽口径财政收入(税收收入+土地出让纯收益)的27.4%,2012年根据已有的主要数据估算,这一比例也约在25%左右。而英国房产相关税收占地方财政收入的比例为29%,而占比最高的美国目前为35%,但在2005年以前也基本在28%左右,中国占比已与之非常接近了。②目前我国房地产相关财政收入占GDP的比例已经高于世界主要国家。从我国目前包含土地出让收益的房地产相关收入占GDP的比例来看,2011年为6.3%,2012年为5.7%,而英国房产税占GDP的比例为4.12%,美国为3.02%,OECD国家平均为1.77%,均低于中国水平。因此,从目前中国政府部门从房地产部门获取的收入比例已经很高,进一步向房地产部门增加税负的空间不大。如果房产税要全面开征,则意味着需要对现有地方政府收入进行结构调整,
  并且,房地产税的征收成本和难度相当高,目前中国的资产评估机制还很不健全,且当前税负水平已经偏高的情况下,向作为居民主要资产配置的房地产全面开征房地产税存在很大的执行难度。即便是发达国家,房产税的征收都具有相当的难度。英国作为房地产税税基评估较早的国家,由85个办公室,4300名评估人员专门负责房产税的评估工作。而不动产税由于是按照评估价格征税,即便是独立客观的评估机构,其评估价值与房产的实际价格也会产生偏离,与纳税人的预期会出现差异。因此,公正透明的解决机制是保证房地产税征收的必要制度。以美国为例,美国政府规定,若纳税人对评估价格有争议的,可以向评估机构提出上诉,也可以向评税机构的上级提出上诉,若仍存在争议的,可以向法院提出诉讼。相比之下,目前中国的资产评估机制还很不健全,且当前居民税负水平已经偏高,而房地产又是目前中国最主要的居民资产配置,大面积征收房地产税在居民层面的执行难度也很大。
  此外,房地产税的征管还需要其他包括信用体系建设、各部门数据库的互联互通、对金融结算方式以及不动产登记等配套措施的完善等。
  财政部财科所原所长贾康曾表示,从具体时间表来看,2015年房地产税应该进入立法程序,如果2016年能够完成立法,2017年将正式依法全面实施。根据国土资源部的不动产登记四年规划,从2014年开始力争1年左右时间基本完成各级职责整合和基础制度建设;2年左右时间逐步衔接过渡,统一规范实施;3年左右时间全面建立并完善各项制度;4年左右时间建立有效运行的不动产登记信息管理基础平台。这也就是说,在2017年不动产登记制度可实现信息共享,依法公开查询。房地产税完成实施与不动产登记制度实现信息共享并可依法公开查询的时间节点在2017年。因此,我们可以合理推断,房地产税开征尚待时日,在2017年以前开征显然不现实。
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