混业监管需要顶层设计
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作者: 许淑红
银行、证券、保险等就像种在一个花圃里的植物，即使最初把它们种植得再远，即使加上藩篱，随着生长它们慢慢地也会蔓延缠绕在一起，最终形成一个互相交织、多样而复杂的金融生态圈，金融经营与监管从分业向混业是必然的趋势。
从我国的金融法现状而言，分业经营下的法律制度基本健全。我们有《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融领域的基本大法，围绕这些法律，还有众多金融类的法规、规章和规范性法律文件，也有“一行三会”依据这些法律法规分别进行金融监管。但是，简单地将分业经营下的法律进行叠加适用与启动联合监管远远不能解决混业经营所带来的法律与监管上的冲突和缺失。
在金融走向混业的趋势下，我们需要调整完善现有的金融法制体系，转变金融监管，打造出一个能最大限度支持各种金融业态和谐、有序、健康地混业经营的金融法治环境。
混业经营下的
金融法治与监管价值
在分业经营下，银行、证券、保险等都有其各自的核心价值，如银行的“三性原则”，即安全性、流动性和效益性；证券的“三公原则”，即公平、公正、公开；保险的大数定律、最大诚信原则。这些核心价值与基本准则，无论从立法到监管都需要法律加以保护，甚至在法律中直接予以确认，并以此统领具体法律制度的设计，指导监管者的金融监管行为。例如，为了维护安全性原则，在《银行法》中，规定了资本充足率要求，并出台了专门的《商业银行资本充足率管理办法》加以细化，监管部门也在不断加强资本监管。
混业经营下，我们同样甚至更需要找到这样一个统一的、超越的核心价值和基本准则，来指导混业经营下的金融法治与金融监管方向。简单而言，就是混业经营下我们未来立法与监管的根本出发点是什么，核心监管目标是什么，由此法律要保护什么，禁止什么，监管要做些什么。例如对银行我们尤其注重金融风险的防范，强调风险底线，而证券投资注定是“高风险、高收益”的领域。对于这样的混业，我们需要一个顶层价值，来协调混业经营下必然会面临的不同金融业态之间的利益冲突、监管套利，明确哪些可为哪些不可为。而这是分业经营下不会遭遇的问题，是目前的法律法规中不曾涉及的，但却是未来混业经营趋势下完善金融法治的核心问题。
混业经营下的金融法治与监管价值需要立法者与监管者在实践中不断地摸索和思考。其中，防范风险无疑是金融法治与监管的一个重要出发点。混业经营下金融法治与监管核心离不开维护金融系统稳定、审慎监管和规范金融业务的目标。
混业经营下的
金融监管模式选择
在监管模式方面，金融混业监管的代表模式主要有两种。一种是美国模式，即“伞形监管+功能监管”体系。这一监管体系从整体上指定美联储为金融集团的最高监管者。同时，规定金融集团所有附属金融机构按行业不同，接受功能监管机构监管。一种是英国模式，即“单一监管”模式。由金融服务监管局（FSA）对金融行业和金融机构统一行使监管权。日本和韩国目前也采用类似的监管模式。
而我国目前的混业经营模式是多样的，监管模式还停留在分业监管阶段。《证券法》、《保险法》中明确禁止混业经营，证券业、银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司、银行、信托、保险业务机构分别设立。只留下一个例外规定，即“国家另有规定除外”。由于没有统一规定，自由生长下的混业经营既有银行母公司模式，如中、农、工、建四大银行，还有金融控股公司模式，如中信集团、光大集团。除此以外，还有以保险为主体的平安集团等，不一而足。在监管上，则是按照不同的金融机构分别设立不同的监管主体。而金融控股公司由于不直接从事任何一种金融业务而游离于现有的金融监管体系之外，但实际上它却是整个金融集团战略的制定者和责任的最终承担者。
多种混业模式并存给金融立法与监管带来了难度。混业经营渐成趋势，不能总是法律中“国家另有规定除外”的个案产物。分业监管无论如何延伸监管触角、加强沟通协调机制，也难以克服监管重叠或监管漏洞。美国于1999年出台《金融服务现代化法案》，废除了实施近60年的《格拉斯―斯蒂格尔法》，取消了混业经营的禁令。英国于2000年出台《金融服务与市场化》最终统一了金融监管体制。当前，我国也急需这样一部法律，来明确混业经营的法律地位，建立符合我国国情的金融监管模式。
混业经营下的
金融消费者权益保护
无论是金融法还是金融监管，其最根本的关切就是对金融消费者的权益保护。金融消费者是金融业发展的基石，缺乏规制的混业经营有可能会撼动这块基石最根本的权益。举例而言，对于追求资金绝对安全、不想承担任何投资风险的普通储户而言，因为混业经营的银行投资证券或其他高风险的金融衍生业务失败而破产倒闭了，就像金融危机中轰然倒下的那些知名大银行那样，储户因此将拿不回存款或者全部存款时，实际的结果就是将这种混业经营的风险强加在了没有选择风险投资的金融消费者身上。无论你个人选择的金融产品是存款还是证券、信托，混业经营在某种程度上是将整个金融风险强加在了所有金融消费者身上，这对金融消费者是不公平的。
从法律角度而言，这种混业经营剥夺了金融消费者对风险交易的自主选择权，以至于最终会损害消费者最基本的财产安全权。当然，也包括金融消费者的知情权，因为银行没有义务定期告知普通储户它所从事的高风险金融业务，你甚至不知道钱是怎么被银行亏掉的，在经济学上这也被称作信息不对称。金融危机之后连带而起的很多金融诉讼的重要诉因就是这种信息的不对称。
在金融危机之后，人们意识到混业经营加剧了金融机构与消费者之间的信息不对称，金融消费者处于更加弱势的地位。金融混业程度越高，就更加需要加强金融消费者权益保护。危机后，世界各国都致力于完善金融消费者权益保护体系。发达国家纷纷制定新法、修订旧法，改革、调整金融监管体系，加强金融消费者权益保护。很多国家在银行法、保险法等金融监管法律之外，制定了专门的金融消费者保护法，如加拿大的《金融消费者保护局法案》、美国的《多德―弗兰克华尔街改革与消费者保护法》等。陆续建立了专门的金融消费者保护机构。如美国成立独立的消费者保护机构金融消费者保护局（CFPB），作为一个负责的、专职的、统一的消费者机构来补充现有的金融监管机构，履行散布于不同联邦机构的金融消费者保护职能。加拿大金融消费者保护基本上由加拿大金融消费者保护局独立承担。
而我国没有单独的金融消费者权益保护法，现在金融消费者权益的保护条款散落在各个法律法规里面，而且保护也不到位。比如现行的银行法提出了保护存款者的利益，但已经混业的银行针对消费者开展的金融业务不再局限于存贷款，还有银行理财产品、基金、信托。从长远来看，需要有一个专门的金融消费者权益保护法，明确金融消费者权益保护的基本原则和监管规则，界定消费者的基本权利，切实维护金融消费者的权益。 □
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