城市“邻避危机”成因及治理对策研究

来源:用户上传      作者: 毛燕武

　　摘要：随着城市化快速推进，“邻避危机”规模化、对抗性趋势有所增强，严重威胁社会安全稳定。必须坚持社会治理理念，厘清政府角色，转变政府治理“邻避危机”的思维惯性，以完善制度供给切入口，重构公共参与制度，培育社会复合主体，完善应急系统，形成一套行之有效的城市“邻避危机”化解与治理对策。
　　关键词：城市化 邻避现象 邻避危机 社会治理
　　“邻避”或“邻避现象”（Not In My Backyard，不要在我家后院），由O'Hare在20 世纪 70 年代首次提出。为满足大众生活需求而兴建的垃圾处理厂、火葬场、变电站等公共服务设施，在推动经济社会发展的同时，也会对项目选址区居民的身心造成负面影响，容易引发公共危机或群体性事件。①在城市化加快推进的今天，由“邻避现象”引发的群体性事件严重威胁社会稳定，笼统的、无原则的停工停建停业至多是“治标”，事前充分预警、事中有效管控、事后妥善处置才是“治本”。本文在梳理“邻避现象”特征类型、分析“邻避危机”爆发深层次原因的基础上，以浙江为例，总结探索应对城市“邻避危机”的有效措施。
　　一、城市“邻避现象”的特征类型
　　“邻避现象”展现的是大众自我矛盾的态度：原则上赞成政府施政目标，但该目标的预定地不能与我家“后院”毗邻。其主要有三个特征：第一，客观存在和不可避免。虽然制定政策时要考虑最广大民众的利益，但政策不可能完美无缺，更不可能照顾到所有人的利益。“在体现不同个人意志的集体选择中，个人选择和社会选择并不存在一致性，并不存在既能让集体又能让个体同时满意的决策安排”。②第二，现代公民意识提升的重要表现。如果政府的某项工程方案没有经过充分论证和公民参与，那么由于担心自身会成为工程负外部性的承担主体，公民便会发出抗议，其出发点并不是有意阻碍政策执行，而是通过抗议使政府重视与民众沟通。第三，本质是不同利益群体对土地使用的冲突。邻避设施选址区的土地使用方式会发生较大改变，土地价值也会随之降低。多数情况下，当地居民特别是失地农民会自发形成一个利益群体，以维持原有的土地使用方式和土地价值。
　　“邻避现象”主要有两大类：一类由各种非基础设施的工程项目选址引发。这类工程项目以营利为目的，能给地方政府带来经济效益，但却会给选址区的民众带来负面效应甚至潜在危险。比如，煤炭开发、石油开采等可能造成严重的环境问题。另一类由政府或非营利组织兴建的公共服务设施选址引发。比如，交通、垃圾及有害废弃物处理设施，精神病院、艾滋病治疗所等。
　　二、城市“邻避危机”的原因分析
　　“邻避危机”是城市化进程的衍生物和副产品，也是社会失灵的表现之一。导致“邻避危机”发生的根本原因是邻避设施的负外部性。因为这种负外部性在地理上的分配是不均衡的，这使得邻避设施的成本集中在少数居民身上，而邻避设施所带来的收益却为区域内多数居民所享有。同时，社会生活中普遍存在“非制度化生存现象”，即人们在遭遇某种需要解决的问题时，不是依据明确而稳定的制度来解决，而是依靠非制度的方式。不同群体争取利益的能力和资源差别很大，弱势群体在这一过程中普遍存在失落、不满、无奈情绪，一旦这些情绪发酵成敌视态度，就极易引发社会动荡。
　　从心理和认知层面来分析，导致“邻避危机”发生的因素还有以下五类：第一，政府和项目发起人缺失公信力。一旦政府的环境补偿方案不公，就会采取过度的自我保护措施。第二，信息不对称。利益相关人往往缺乏对邻避设施的充分了解，容易接受一些不准确或错误的信息，在主观上缩小项目的正面效应，夸大其负面后果。第三，狭隘、局部的站位。“只要不建在我的后院就行”，“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”，这些都是在缺乏社会责任感时可能出现的狭隘观点。第四，对邻避设施的情绪化评价。对抗性情绪和行为会加剧社区、居民对邻避设施可能威胁的主观预期，形成恶性循环。第五，风险沟通不顺畅。邻避设施建设的决策过程不够透明，导致选址区居民强烈质疑该决策的公正性。
　　三、城市“邻避危机”的发展态势
　　当前，全国范围内以环境群体性事件为主的“邻避危机”层出不穷。比较典型的有：2007年6月，数千名厦门市民上街游行，反对引入海沧PX化工项目。2008年1月，沪杭磁悬浮上海段百余名居民高喊“反对磁悬浮、保卫家园”的口号，并发展成为每天晚上的“散步”游行。2009年10月，广州市番禺区数百名业主签名反对建设垃圾焚烧发电厂。2011年8月，大连市民集聚在市政府门前，要求福佳大化PX项目搬出大连。2013年5月，中石油云南千万吨炼油项目及“昆明PX项目传闻”引发舆论轩然大波。2015年4月，漳州古雷PX项目发生大爆炸，给当地人民生命财产带来重大损失。
　　就浙江而言，2013年全省城市化率超过64%，且每年增加1个百分点。至2020年，全省可用城市建设用地仅为4900平方公里。城市人口迅速增加与用地规模不断萎缩的矛盾，使地方政府不得不在更小的范围内为更多的邻避设施寻找合适地点，增大了“邻避危机”发生概率。相比于早年的金华东阳画水镇事件、绍兴新昌药厂污染事件、湖州长兴蓄电池厂污染事件，2012年的宁波镇海PX事件和2014年的杭州中泰垃圾焚烧厂事件已上升为数千人甚至数万人的重大群体性事件，③并呈现出了一些新特点、新动向。比如，因偶发事件和不确定性因素引发的大规模群体性事件日益增多；事件发生后往往引起连锁反应，蔓延迅速，难以控制；涉事人员成分复杂、动机多样，特别是“非直接利益相关者”广泛参与进来；行为方式越来越趋向于采取各种极端手段和违法行为，带有强烈的对抗性、暴力性色彩等。
　　四、城市“邻避危机”的治理对策
　　根据“两个半球理论”（发展半球和治理半球的不匹配），目前中国“邻避危机”治理的体制机制与城市化快速推进之间存在着巨大差距。④浙江亦是如此。新常态下，高风险、多因素、动态性成为浙江城市“邻避危机”治理所面临的新背景。政府不能再自上而下、通过发号施令来“管控”、“救火”和“善后”，而要以法治精神引领社会治理，以法律规范实施社会治理，推进主体多元化、方式民主化、管理协作化、上下互动的城市“邻避危机”治理新模式。 　　（一）总体思路
　　坚持民主促民生，推进民主治理。在实施关乎民生的重大工程特别是容易导致“邻避危机”的重大项目，应建立以“四问四权”为基础的“以民主促民生”工作机制，真正做到“办不办”问情于民、“办什么”问需于民、“怎么办”问计于民、“办得好不好”问绩于民，真正落实百姓的知情权、参与权、选择权、监督权。
　　打造社会复合主体，推进多元治理。政府不再是实施公共事务的单一主体，第三部门组织甚至是私人部门都要介入公共事务，成为社会治理的多元主体。从浙江的实践来看，社会复合主体是以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。
　　完善社区体制，推进基层治理。社区已成为众多社会问题集中沉积的区域，社区治理不仅涉及国家社会关系的调整和公共领域的塑造，也关乎政治体制改革。按照“民有所呼，我有所应；民有所求，我有所为”的要求，根据城市“邻避危机”治理的需要，培育多层次、多样式、多类型的居民自治有效实现形式⑤。
　　（二）具体对策
　　改革公共管理意识。随着民众维权意识的增强，政府应主动转变思维模式，保持包容心态，放下对手意识，站在公共利益立场，创造公共对话空间，吸纳各方意见建议，让民众诉求得以充分表达，使其利益能受到应有尊重，便于纠纷化解和矛盾解决。
　　加强顶层制度设计。“邻避危机”的背后是多元利益的博弈与冲突，防止冲突的根本途径在于加强制度设计与政策供给，优化决策过程，构建公众参与平台，通过有效沟通建立信任并达成共识。⑥综合考量邻避设施的经济技术影响和社会环境影响，让公众作为利益相关者参与决策全过程，不断完善政策的试错、纠错机制，将自上而下的“决定―宣布―辩护”模式优化为“参与―协商―共识”模式，从传统的“成本最小化”原则上升为“影响最小化”原则，最终达到“阻力最小化”效果。
　　培育成熟负责任的社会组织。在“邻避危机”治理过程中，政府应善于借助“第三方”的力量，妥善处理同各社团组织的关系，淡化他们的行政色彩，增强他们社会整合和利益表达的能力，进而促进社会利益、价值等方面共识的达成。
　　完善利益损害补偿机制。建立邻避设施专项基金，平衡各方实际利益，通过货币、非货币两大类补偿方式，全方位保障受邻避设施影响的民众权益。货币补偿可包括税费减免、直接拨付金钱等；非货币补偿方式可包括增加公益性设施、房屋置换、医疗服务、就业提供、小区环境改善等。谈判手法要灵活多变，补偿标准要前后一致，确保补偿机制的公开、公正、公平。
　　做好邻避设施风险评估。邻避设施风险评估包括风险认定、风险估计、风险评鉴与风险沟通，前三个是技术分析，风险沟通则是公共价值与个人价值的沟通。健全社会矛盾动态排查机制，建立信息共享、分析研判、分级预警、责任倒查等制度，提高对不稳定因素的预知、预判、预防能力，提供全面的风险保障，降低爆发“邻避危机”的可能性。
　　提升舆情应急系统。基于物联网的“邻避危机”智能处理系统，依赖云计算完成的事件智能建模组件和处理知识匹配组件，通过SOA架构搭建实现 Web 服务响应调度的应用层，从而实现资源合理分配、事件协同和及时处理，解决事件中预警和处理不及时问题。⑦配置专职人员加强网络舆情监控，特别要重视与民间“意见领袖”的沟通，共同构建理性、客观的全媒体舆论氛围。
　　总之，随着公民意识的觉醒和城市化的快速推进，政府遭遇“邻避危机”不可避免。“互联网+”催生社会治理新变革，政府应从制度层面、经济层面、技术层面、文化层面、心理层面，妥善协调和疏导“邻避现象”，做到邻避设施的成本最小化与效益最大化，避免一般性邻避冲突激化为“邻避危机”，这对当前中国社会的稳定与发展是十分必要的。
　　注释：
　　① 近年来学术界对于“邻避危机”的研究，基本形成了两大范式：一是在经济学框架内讨论“邻避危机”，主要是从市场机制的角度讨论相关对策。二是在公共管理学尤其是公共政策分析、公共危机管理的逻辑框架内，从扩大公民参与的视角来分析“邻避危机”并探讨制度解决机制。
　　② 孙绍荣等.理性行为与非理性行为[M].上海：上海财经大学出版社，2007：138.
　　③ 吴杰.如何提高公共决策的公众认可度――以浙江省近年的邻避事件为例[J].当代社科视野，2014（11）.
　　④ 孙琳琳、诸大建.城市邻避事件的状态、原因、对策及深化研究的方向[J].公共管理与政策评论，2014（3）.
　　⑤ 徐勇、贺磊.培育自治：居民自治有效实现形式探索[J].东南学术，2014（5）.
　　⑥ 姚德超.邻避现象及其治理[J].城市问题，2014（4）.
　　⑦ 于茜等.基于物联网的城市突发事件智能处理系统[J].辽宁工程技术大学学报，2012（3）.
　　参考文献：
　　[1] 〔美〕小约翰・B・科布著，李际等译.后现代公共政策[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
　　[2] 俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
　　[3] 李培林.中国社会分层[M].北京：社会科学文献出版社，2004.
　　[4] 杨雪冬.风险社会与秩序重建[M].北京：社会科学文献出版社，2006.
　　[5] 董晓莉.群体性事件治理的四大利益调处机制[J].中南财经政法大学学报，2008（1）.
　　[6] 陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理[J].学海，2012（5）.
　　[7] Anthony P.Matejczyk，Why Not NIMBY？ Reputation， Neighborhood，Organizations and Zoning Boards in a US Midwestern City，Urban Studies，Vol.38，2001.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-6880233.htm