地方自行发债初探
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作者: 郑猛
地方政府债券由中央代发改为地方自发，而今终于破茧――外界长时间猜测之后，财政部终于在10月20日发出地方自发债的通知。
先行者是上海、浙江、广东和深圳。其中，上海市预计自发债规模为71亿元，浙江省规模为67亿元（不含宁波），广东省为69亿元，深圳为22亿元，合计229亿元。
据《财经》记者了解，上述数字在各地又有具体的分解，以浙江省为例，今年的地方政府债券规模为80亿元，其中包括计划单列市宁波13亿元。由于宁波的13亿元先期已由中央代发，所以浙江省的自发债规模是67亿元。
不过，四地自发的地方债仍在今年中央代发的2000亿元地方债券范围之内，操作方式与代发相比也没有根本性变化。
自行发债，是介于中央代发地方政府债与地方自主发债之间的一种过渡方式，具体是指试点省市在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省市政府债券的发债机制。由自行发债到自主发债，还有很长的路要走。
自行发债松动
现行的《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债券。
近年来，尤其是2008年“4万亿元”刺激计划开始施行后，放开地方举债权的呼声高涨。2009年至今的三年里，中央每年分别代理地方发行债券2000亿元，列入省级预算管理。
然而，中央代发的形式并不“解渴”，地方政府希望能够自行发债，甚至自主发行。今年关于地方政府即将自发债券的消息层出不穷，大有呼之欲出之势。财政部官方对此则三缄其口。
直到10月20日16时许，财政部网站悄然挂出一则通知，地方自行发债试点终于板上钉钉。
这则名为关于印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知指出，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。
根据通知所附的《2011年地方政府自行发债试点办法》（下称《办法》），试点省市发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为三年和五年，期限结构为三年债券发行额和五年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50％。
另外，试点省市发行政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。
关于自行发债试点省市的确定，此前已现端倪。截至目前，财政部今年已经代理发行了六期地方政府债券，10月还将发行第七期和第八期。从这八期债券发行区域的名单看，未涉及的省市只有浙江、广东、上海和深圳四地。如此“留白”，正是在为试点做准备。
接近浙江省财政厅的知情人士对《财经》记者透露，首次开闸地方政府债券，要保证债券的较高内在品质，应选择财政实力相对较强的省份。浙江省经济发展速度较快，财政状况较好。
2010年浙江省全省实现生产总值27227亿元，同比增长11.8％。同年，全省财政一般预算总收入4895亿元，比上年增长18.8％；地方一般预算收入2608亿元，增长21.7％，增速分别比上年提高8.3个和10.9个百分点。
浙江的债务风险也不大。浙江省审计厅厅长陈荣高此前在作关于2010年度浙江省本级预算执行和全省其他财政收支的审计工作报告时说，该省地方政府性债务余额5800多亿元，“债务风险总体可控”。
据悉，今年浙江省地方政府债券省本级不留，全额用于市、县(市)重点用于完成在建项目，严格控制用于新上项目，优先用于保障性安居工程建设等，向民生项目倾斜，确保重点建设项目。
经统筹考虑市县综合财力、偿债能力和配套要求等客观因素，2011年浙江省地方政府债券资金用于保障性安居工程建设13.66亿元，农村民生工程和基础设施建设1.63亿元，医疗卫生、教育文化等基础设施建设17.35亿元，生态建设工程1.98亿元，水利基础设施建设4.88亿元，铁路等重点基础设施建设27.5亿元。
上述知情人士称，浙江省内各市县已按照财政厅要求，在分配的债券额度内报了项目。债券资金安排使用方案待财政部核准、省人大常委会审议通过后，再按相关规定程序发行。
《办法》规定，试点省市根据本办法制定本省市政府债券发行兑付办法，并报财政部备案。试点省市应当提前两周向财政部报送债券发行计划，并于发行结束后两周内报送债券发行情况。
浙江省绍兴县财政局有关负责人对《财经》记者表示，从2009年开始，每年省财政厅都下发文件，将中央代发债券分配一定额度到县财政，县里列入年度预算。不过，今年省厅下发的文件内容略有变化，往年文件中“财政部代发”几个字不见了，改为“经省级人民政府批准”。“这两年绍兴县的分配额度都在2亿元左右，今年略少。”
不过在该负责人看来，尽管今年债券发行的提法不同了，但操作模式与此前两年相比基本没有变动。
对此，财政部财科所金融研究室主任赵全厚表示，变化主要体现在中央与省级政府之间，而从县市级政府层面看，操作上变化并不大，该分配多少额度还是分配多少。
《办法》规定，2011年试点省市政府债券由财政部代办还本付息。这就是说，地方自发债券的偿还仍由中央负责。
自主发债难题
对于今年地方自行发债的试水，业内普遍认为进步不大。
赵全厚说，此次地方自行发债的大前提是，发债规模仍在中央代发的2000亿元地方债“大盘子”里，所以地方的自由度并不算大，而且这四个试点省市自发地方债，与中央发行国债和代发地方债时间必须排开，不能在短时期内各种债券都集中在一起发行，否则金融市场可能会出现资金紧张。
区别主要体现在操作方法上。目前的地方债都由财政部国库司操作代发，而此次是让地方自己组织发行。从1981年中国开始恢复发行国债到现在，国债发行已经形成一套系统，包括发行人、经销商以及团队，近两年的地方债便是依靠这一系统发行。
此次由地方组织发行，其目的就在于提高地方政府在当地金融市场发行债券的能力。“相对于目前的形式，省政府的主动权更大。”赵全厚说。
财政部下发的《办法》就规定，试点省市应当按照公开、公平、公正原则，组建本省（市）政府债券承销团，还可以在本省市政府债券承销商中择优选择主承销商，主承销商为试点省市提供发债定价、登记托管、上市交易等咨询服务。自行发债定价机制包括承销和招标，具体发债定价机制由试点省市确定。
赵全厚认为，无论如何自行发债都是向前走出了一步。通过这样一种实践，地方政府能够与经销商等主体共同形成一套体系，锻炼地方与金融主体市场化合作的能力，获取经验，引进人才。
不过赵全厚同时说，这样的推进很难说是很大进步，可以说变化不大，因为根本性的东西没有改变。
接近财政部国库司的知情人士也对《财经》记者表示，相比以往，试点地区发行地方债只是技术上的变化，并没有很多媒体所解读的那么大的改变，只是过去由中央代发，现在自行发债。
赵全厚表示，只有当中国的行政体制改革推进到一定程度，地方政府才有可能从自行发债发展为自主发债。行政体制不进行大的改革，短期内只靠预算体制改革或财政体制改革来推动，发债规模不可能做到完全由地方控制，“让你发行多少，中央一直是要统着的”。
业内人士指出，所谓地方政府自主发债，是指项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负。自行发债距离自主发债，还有相当的距离。如果再往前走，方向当然是地方自主发行地方债，但前提是要有有效的“刹车系统”。
对此，《办法》中就专门强调，试点省市应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户，还应当通过中国债券信息网和有关媒体，及时披露本省市经济运行和财政收支状况等指标。
地方自行发债的松动，是否会使地方债问题进一步恶化？
中国社科院财贸所所长高培勇对《财经》记者表示，地方政府性债务问题不是今天才有的。从过去30多年的地方债演变轨迹看，当前的地方债变化的只是形式。在1994年税改之前，地方政府债务往往与滥施税收优惠联系在一起；税改以后，税收优惠被管住了，但乱收费却在1990年中后期成为主流。
1998年税费改革后，乱收费被压下去，地方政府筹措资金的眼光又转到土地出让金上。2008年国际金融危机波及中国之后，各地搭车举债，地方债问题随之变得特别突出。
高培勇指出，尽管都是地方债，但目前的问题与以往不同，以往的债务常以其他形式出现，不是直接以债务出现；或者即使以债务的形式出现，也是或有债务。而当前的债务与财政的关联度加大了。政府要直接偿还的债务、政府或有的债务以及政府兜底的债务，不论哪种形式都和财政有关。而一旦和财政挂上钩，这就是国家的底线。
金融债务还有缓冲余地，但到财政兜底阶段就变成大问题。债务形式变了，揭示出来的内容也更直接、更深刻。“自主发债不是一件小事，要有政策整体布局，不能想到哪儿就走到哪儿。”高培勇说，如果明确下放自主发债权，一定要伴随着整个行政体制改革、政治体制改革和经济体制改革的同步推进，否则地方举债权“单兵出击”，很可能会引发一系列的麻烦。
辽宁省财科所所长王振宇则表示，一级政府发展总要有钱，一味地堵塞是不行的，必须予以一定发债权。“风险一定存在，但不试怎么知道行不通？”
此前，财政部有关负责人就加强地方政府性债务管理问题答记者问时表示，接下来将抓紧研究建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
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