放闸地方政府发债
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作者: 王 军
当前,国内大量变相和不规范的地方政府债务已成事实,地方政府举债欠账形式多种多样,规模不断膨胀,风险不断积聚,特别是近年来表现突出的地方政府融资平台问题,更不容忽视。
有人比喻说:“现在就剩下预算法这道正门没有打开,周围的围墙都已被统统拆掉了。”如何更好地管理地方政府债务,规范投融资行为,强化预算和监督,控制和防范潜在债务风险,已成为我们必须严肃面对的重大问题。
地方政府债务风险聚集
改革开放以来,随着财政分权改革的深化,在各级政府事权、财权划分不规范,以及地方政府举债约束弱化的背景下,各级地方政府为推进经济发展、防范与解决金融风险、完善社会保障体系,形成了越来越大的债务压力和潜在财政风险,这与其承担的经济社会稳定职能之间的矛盾越来越突出。
尽管中国现行的预算法等有关法律,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但各级地方政府大多在不同程度上举债或负债经营,特别是近几年来地方政府债务呈明显增长态势。
其原因在于转轨时期中央和地方责权利关系尚未理顺,在于地方政府过大的事权与有限财权所造成的矛盾。
多年来,国家财权财力在中央和地方之间的分配关系未完全理顺,其中首要问题是中央和地方财权与事权不匹配。在1994年分税制改革后,地方政府财权逐步减少,但事权并没有相应减少。
在地方政府收入减少的同时,其公共服务、社会管理职能和经济发展任务却不断加重,地方政府层级越低,增加开支的压力相对越大。与庞大的事权和开支相比,地方政府财源明显不足,显性和隐性债务因此不断产生,直接发债融资已不容回避。
允许直接发债券融资
既然地方政府发债只剩下虚掩的正门,那么关旁门、开正门,让地方政府规范地直接发债,尤其是市政债券,是现实之举。简单禁止已没有实际意义,适时放开发行市政债券的限制才是大势所趋。
总体来看,中国城市基础设施建设投资偏低,地方政府普遍融资困难,在融资手段和渠道上越来越无能为力,急需一种新的、可操作的融资方式。
允许地方政府直接发债,是运用市场机制筹集资金,实现政府职能的有效方式。发挥地方政府的融资功能,依靠自身的“造血”机能,建立规范的融资渠道,可以保证政府职能到位,促进经济协调发展。
允许地方政府直接发债,才能真正堵住各种非法或违规的融资渠道,以规范的地方政府公债制度取代目前五花八门、多头管理、无序失控的“暗中举债”,倒逼地方政府考虑发债成本及偿债风险,实现债权硬约束。
通过对地方政府发债的资格、规模、方式和偿还等方面加强管理,强化市场约束,既能实现地方政府职能的到位,又能规范其融资行为;同时还可以有效降低中央债务依存度,对各级地方政府非系统性风险进行分散组合,改善负债结构,分散债务过度集中的风险,有效避免债务危机和财政风险,最终防范和化解财政和金融风险。
地方政府直接发债是国家公债制度的重要组成部分,举债权是规范的分税制制度下地方政府应有的权利,这是全世界实行分税制的国家长期实践得出的一条重要经验,值得我们借鉴。
中国从1994年初步建立起划分事权、财权和税收权的分级财政体制,如今赋予地方政府直接发债权应属必然。没有发债权的分税制是不全面的,最终必然影响各级政府职能的实现,特别是在中央财政无力建立有效的转移支付体系时更是如此。
允许地方政府直接发债,是完善以分税制为基础的财政体制的重要内容。通过发展其市场,利于实现“一级政府、一级财政”,实现财权与事权统一。
从长远看,中国总需求不足特征具有长期性,充分调动地方政府积极性,扩大地方政府财政支出,增加有效需求,相应减轻中央财政负担就显得既有必要性,又有迫切性。这样可使中央政府和地方政府各负其责,有利于解决宏观经济运行中存在的各种问题,包括地方政府对土地财政的高度依赖问题以及相关的房地产问题。
发行地方市政债券将丰富央行公开市场操作的债券品种,实现货币政策和财政政策的进一步对接。同时,这也增加了固定收益投资品种――收益比储蓄高而风险又比股市小的地方政府债券,有助于增加居民以及众多机构投资者的投资渠道。
随着中国经济运行状况的变化以及分级财政体系的逐步形成,发行市政债券的条件已基本成熟,目前在中国进行地方市政债券的发行与流通试点,既有必要也有可能。
较之其他债务压力缓解方式,地方市政债的显性与隐性成本较低。地方政府趋于成熟的税收担保条件,使地方市政债具有较高的内在品质。
日趋市场化和多样化的国债、金融债和企业债发行制度,一批熟悉国际惯例、中国国情、实力雄厚、资信良好的债券发行中介机构,以及日渐规范完善的债券交易流通市场,为地方政府市政债券发行和交易提供了良好的市场环境和制度基础。
现有债券、基金的品种和发行规模,远未满足资金充沛的商业银行、保险公司、社保基金等金融机构的需要。其他机构投资者与个人投资者迫切需要新的债券品种,以解决债券投资面狭窄的现状。
与中国很少的企业债券相比,地方政府市政债券信用等级更高且更稳定,既可以分散投资风险,又能够获得较为稳定的投资回报。因此,无论是机构投资者还是个人投资者,都对地方市政债券有着巨大的投资需求。
市政债券发行路径
具体看,可在不修改预算法的前提下,由国务院出台关于地方政府直接发行市政债券的法规政策,使其一开始就建立在法制基础上。
另一方面,适时出台财政法、地方财政法、地方政府市政债券管理条例等新法规,对市政债券发行和管理加以具体规范,并修改个人所得税法等部分法律法规。未来在各方面条件成熟时,可考虑修改预算法,赋予地方政府一定限度举债权。
建立和完善省级以下政府地方债务分配机制,使省级以下政府地方既能享受到债务融资的利益,又承担还款的责任,真正做到责、权、利的结合和统一。
市政债券管理可由国家发改委和财政部共同承担。
发改委可根据国民经济发展规划和经济结构调整的要求,研究确定年度具体的可发债地区或城市,确定哪些领域地方政府可以通过发债解决资金来源,审批可发债项目,并会同财政部及有关部门根据宏观经济政策的具体要求确定发行总规模,确定年度发行计划。
财政部可从财政标准上确定地方政府发行市政债券的条件,会同发改委协调市政债券与国债发行的具体工作,研究提出对地方政府进行资信评级的具体办法,对发债项目进行财政监督,等等。
目前,地方政府直接发行市政债券可实行审批制,未经中央政府批准,任何地方政府都不得发行。同时,地方政府申请直接发行市政债券必须得到同级人大的批准。
发行主体应以市级政府为主,省、直辖市、自治区政府一般不宜作为发债主体。可先选择经济基础较好、财力较雄厚、市场规模较大的有条件、有能力、沿海发达的大中城市进行地方市政债券发行试点,积累经验后再全国推广。
从现实考虑,有必要采取有效措施对地方政府的发债行为进行强有力的约束,从总量上控制。
发改委、财政部等部门可共同研究确定每年的地方市政债券发行计划时,应综合考虑与国民经济发展规划、区域经济发展政策、国家预算以及货币政策、直接融资政策之间的关系,特别是充分考虑全社会资金供给能力,合理确定国债、银行信贷、企业股票、债券及地方债券发行规模,把地方市政债券发行纳入到资金综合平衡管理之中。
地方政府市政债券使用范围要有明确限定,绝对不能用于“吃饭财政”和平衡经常性支出的赤字,也不能涉足竞争性领域的建设项目,不允许搞“形象工程”,只能用于地方基础设施和其他公用事业建设项目。
地方市政债券的发行可以采取公募方式,通过证券公司或商业银行来完成;也可以采取私募方式,只对养老基金、保险基金等特别机构定向发行。
发行利率应与市场接轨,以地方政府的税收能力作为信用基础,并主要根据债券的资信等级、风险大小等因素来确定,利率可稍微高于国债,但浮动范围不宜过大。发行期限应为中长期,以适应基础设施建设周期较长的特点。
地方市政债券的偿还资金来源渠道,可以是基础设施项目自身的收入,也可以是地方财政收入,特殊情况下还可以发新债还旧债。
地方市政债券具有较强区域性和地方性,其流通、交易也具有较明显的地域性,应主要集中在规范的商业银行柜台交易市场。
国内地方市政债券的评级,可从地方政府的经济发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等方面,进行量化分析与定性界定,由中介机构对各级地方政府发行的债券进行信誉评级并及时公布评级结果,增加地方政府融资行为的透明度和市场化水平。
监管职责应由发改委、财政部、证监会等多个部门来承担,并建立健全科学规范的监督体系。特别是,为防止滥用地方政府市政债券的行为,债券融资收入应纳入地方预算体系进行管理。同时,建立财政部门对债券资金预决算的管理制度,发改委和证监会对其发行和偿付行为的监督制度,以及面向社会公众和投资者债券信息披露制度。
作者为中国国际经济交流中心研究部主任
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