基层央行内部控制评价的难点与对策

来源:用户上传      作者: 侯良君

　　随着人民银行内审转型的要求，内部控制审计力度不断加大，内部控制评价就成为现实工作面临的课题。内部控制评价是根据适当的标准，运用科学的方法和程序，对各级机构内控制度的健全性、执行内控制度的有效性和风险防控能力进行全面检查、测试和综合评价的活动。近年来，基层行在强化内部管理，完善内控机制上做了大量工作，收到了一定效果，内部控制水平和风险防控能力逐步提高，但内部控制评价是一门新学问，涉及面广、内容多、技术性强，无论从理论和实践均需要探索和认识。
　　
　　一　内部控制评价的难点
　　
　　(一)控制环境不够理想，风险防控意识淡薄
　　主要表现为：一是把内部控制片面地理解为建章建制，认为只要有健全完善的内控制度，并做到人手一册，就算完成了内部控制，就能控制住风险，忽视了内部控制是一种机制，是一种动态的控制过程。二是把内部控制的主体固定在一般业务人员，各级管理人员游离于内部控制之外，失去应有的监督。三是忽视了人在内部控制中的地位和作用，人与人之间缺乏一种必要的沟通与交流，一些不良的思想倾向没有及时察觉，以致酿成严重后果。四是重部署，轻落实，内部控制流于形式。五是员工对内部控制和风险缺乏足够的认识，对自己在内部控制中的职责认识模糊。有的对各项内控制度了解掌握不多，又不严格执行操作程序，凭习惯办事，使内控制度悬空。有的是天天喊风险，但不知道何为风险?又怎来防控。有的干脆把内部控制和风险防控寄希望于内审部门。六是内控制度建设不够完善，导致了内部控制上的漏洞和操作上的失误。有的制度未随业务的变化及时修改，有的新型业务已开展，但制度尚未建立，有的制度操作性不强，有的制度缺乏必要的程序控制等。七是内部组织结构不尽科学，部门及部门内部各岗位之间业务分工不明确、职责不清，遇事相互推诿，甚至无人负责，造成工作上的低效率。八是缺乏一套完整、科学、有效的内部控制及监督奖惩机制。
　　
　　(二)风险管理层次不高，权威不够
　　目前，人民银行的风险管理是各自为政，没有统一的管理模式，虽然各级成立了内控领导小组，但大多数的风险管理工作落在了内审部门。在现行内审独立性和权威性不够的体制下，只能将风险管理当作一种日常审计工作任务来完成。由于内审监督频率低，周期长，既不利于问题的及时发现，又缺乏对问题的责任追究制度，风险管理难于达到应有的效果。
　　
　　(三)没有统一规范的内部控制评价标准
　　目前基层人民银行的一些机构，为强化内部管理，健全内控机制、规范内控行为、提高内控水平，建立了自己的内控体系、运行管理办法和内部控制评价指标，并开展了形式多样的内部控制及评审工作。但从这些指标的设计来看，仍存在许多不足：首先是这些指标主要是按央行的业务分类来设计的，重点放在其制度的健全性与执行的有效性方面，对内控环境建设、信息沟通等方面的内容并没有制定具体的评价标准，不能全面反映出一个机构内控工作的总体状况。其次是在对同一业务评价指标的设计上也不尽相同，一个行一个模式，缺乏可比性。再次是风险管理量化分析手段欠缺，在风险识别方面还很不精确，部分评价指标可操作性不强，有的指标并不能客观反映评价事项的重要性和风险程度，有的指标难于量化评价。
　　
　　(四)内部控制评价技术与手段落后
　　由于内部控制评审是以一个时间段为评审期，在有限的现场评审时间内，根本不可能对每笔业务进行检查核对，现场评审只能采取抽样检查，从而导致了评审结果的偏差。而开展评审主要依靠的又是评审人员大量的手工操作，工作效率不高，如果在时间紧、任务重的情况，其评审质量就会大打折扣。
　　
　　(五)信息沟通渠道不畅
　　能否及时识别、获取各类内控信息，是实现有效内部控制评审的前提。由于内部控制及评价刚刚起步，风险管理信息系统建设又严重滞后，内部控制评价所需要的大量业务与管理信息缺失，评审时仅仅依靠现场检查来搜集信息，评审双方之间没有建立实时采集信息的通道，信息来源不及时、不充分，不利于评审工作的开展，还会严重影响评审质量和效果。
　　
　　(六)内部控制评价人员素质不能适应形势需要
　　内部控制评价是一项系统性和技术性强、复杂程度高的全新工作，必须要有高素质的人员队伍才能胜任。要求评价人员既要熟练掌握央行的理论和业务知识，具有丰富的央行实际工作经验，又要具有一定的审计技术和管理控制技术，特别是在现代计算机网络技术应用较为普遍的情况下，评价人员更需要具备较高的计算机网络技术。但从目前基层央行评审队伍的整体素质来看，还达不到这个水平。另外，评价人员还普遍缺乏内部控制及评价的理论知识。
　　
　　二、内部控制评价的对策建议
　　
　　(一)强化控制环境建设，培育央行内控文化
　　一是要及时对不断变化的环境和情况作出反应，适时修改有关内控制度，以应对新出现的风险，使业务操作和管理的每一个环节置于有效控制之下。同时要进一步完善内部组织结构，做到部门及岗位人员分工明确、职责清楚，形成一种人定制度、制度管人的有效内控机制。二是要以人为本，充分利用各种教育手段，强化各级管理和操作人员的内控意识，真正把内部控制作为央行自下而上的生命线和业务发展的基础，使风险控制意识体现在业务操作和管理的每一个环节之中。首先要正确理解和认识内部控制。内部控制是一个程序，是达到目的的一种方式，是各个层次人员的职责，而不仅仅是一些手册和规定。其次是要正确处理内部控制和内审的关系。内部控制不是内审，内审职能本身只是内部控制体系的一部分。第三是要正确处理好内部控制与思想政治工作的关系。内控机制归根到底还得由人来操作，因此在强调内控的同时，要通过细致的政治思想工作，及时了解掌握员工的思想和情绪变化，及时疏导，并帮助员工解决一些工作和生活中的问题，为员工创造一个和谐融洽的工作环境。三是树立风险管理理念，在提高认识的基础上，建立一套有效的风险分析、风险评估和风险监测控制机制。四是要全面实施内部控制评价，将评价结果纳入目标考核，要与内控责任人的利益挂钩，促使各级管理人员及其员工重视内控工作。同时加强对各级机构及内设部门主要负责人和要害岗位人员的管理，努力发现问题和风险。
　　
　　(二)进一步健全完善央行的风险管理框架
　　建立完善的风险管理框架，是有效开展内部控制及评价工作的前提。首先要成立相应的内部控制评审组织体系。其次要明确其职责，中心支行设内部风险管理委员会，具体负责其辖内县支行内部控制的指导及评审活动。风险管理委员会向本级行长负责，下设专门的办公室，负责制定本级机构的内部控制及评审办法，并对辖内分支机构的内部控制及评审活动进行指导。
　　
　　(三)制定统一的内部控制评价办法
　　总行应尽快制定中央银行的内部控制指导原则和评价办法，作为人民银行系统进行内部控制设计、建设和开展内部控制评价的主要依据。指导原则应明确人民银行内部控制的目标、原则、结构和要求、内部控制的重点内容等。评价办法应明确评审原则、评价内容及标准、评价方法、评价等级、评价程序和奖惩等。通过这把“标尺”的运用，真实反映出人民银行各级机构内部控制的整体水平，改变目前人民银行各自为政、重复建设、水平参差不齐和内控成本较高的现状，整体推动基层央行内部控制及评价工作朝健康的轨道发展。
　　
　　(四)建立统一的央行内部控制评价标准体系，提升评价的规范化程度
　　内部控制的内容极为丰富，涉及央行所有的业务和管理活动。对于这样一个极为复杂的系统工程的控制，是不能靠人治和靠简单的会计控制就能实现的，而要靠一套科学规范的内控制度，用制度来规范行为。根据央行不同的业务和管理活动制定出“怎么干”的标准，构成央行内部控制评价标准体系。这个体系包括一般标准体系和具体标准体系两部分。一般标准包括内部控制的完整性、合理性和有效性。具体标准由内部控制要素评价标准和作业层级评价标准两部分组成。要素评价标准是以作业层级评价标准为基础，按照国际通用的控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监督检查五要素，结合央行具体业务与管理活动来制定。作业层级评价标准是针对每项具体业务或操作来制定，其内容应包括每项业务的控制目标、控制点和控制措施。
　　
　　(五)构建内部风险监测系统，建立信息共享机制
　　信息是内部控制评价的基础，而信息的及时、真实和准确反馈又是内部控制评价质量的保证。因此，要不断加大内部风险监测系统建设，使内部风险监测系统能够覆盖所有的重大业务活动，充分满足风险管理的需求，并建立完善的工作制度和交流渠道，保证信息的充分流动和共享，实现内部风险的实时自动监测与分析，增强评价的科学性、时效性，降低评价成本。
　　
　　(六)加强央行内部控制评价队伍建设
　　内部控制评价是一项要求高、难度大、内容复杂的工作，要做好此项工作，必须培养一支一专多能、多专多能的复合型人才队伍。采取多种形式对现有人员培训的同时，适时调整现有人员结构，以适应央行内部控制管理的需要。

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