“搭桥”地方债
作者 :  丁沙 刘明霞

  北方某市一位主管金融的负责人冒着7月的热浪匆匆进京,试图游说相关主管部门,将该市一个在建项目从地方政府融资平台中剥离出来,放在商业信贷流通领域。
  该负责人已经与相关金融机构谈妥,如获得主管部门放行,项目将以非政府融资平台的身份获得信托融资。
  该市目前的费力腾挪,源于银监会陆续出台严格地方政府融资平台贷款的规定,包括到期不得展期,不得以新还旧等。今年的紧缩货币政策的背景下,更使平台融资困难,很多地方项目审批上马后,资金无法补给。
  7月6日召开的国务院常务会议,围绕地方政府举债融资及风险化解,提出“一揽子”解决方案,包括在建项目后续融资问题、严格落实借款人准入条件、按照商业化原则履行审批程序等原则正在严格制定;同时研究建立规范的地方政府举债融资机制。
  有业界人士认为,酝酿多年的为地方政府发债“开前门、堵后门、修篱笆”的思路,正朝向市场化的思维修正。
  但远水难解近渴。地方自主发债从试点到全面推广尚需时日,且牌照有限。一些地方一边观望新政策出台,一边抓紧寻找更多可变通“资金池”。
  
  从表内到表外
  今年年初以来,中央政府要求各地方政府减少债务,多方面限制地方融资平台,银行也开始收紧地方融资平台项目的受理。
  有知情人士透露,上述城市有大批上规模的地方融资项目,金额过高,银监会明确要求其消减。“刨除无法削减的市政项目后,最后摘出了一个上亿元的融资项目。从银行的角度,其实就是将表内的项目贷款业务转为表外的银信担保项目。”该人士告诉记者。
  “该项目摘出来融资,就是项目的独立融资,属于国资委管理企业的项目融资,不再是地方政府债务的发放,完全变成不同性质的运作。这样就比较容易得到审批,也能避过现在的政策调控风头。”一位信托公司的副总分析说。
  在查阅该项目资料时,记者发现该项目是拿当地某银行的股份作担保,是政府支持的项目。
  “就算再怎么剥离,还是只能在体制内的机构中完成该项目的融资,最终应该也是换汤不换药。名义上减少了地方政府债务,但还是在国有的盘子中运作。”业内人士对本刊记者说。
  
  风险连环局
  一些城市的变通之法尽管短期内可以解决资金流动性问题,但一着不慎,很可能引发有风险的连环局。
  从近两年的情况可以看出,即便举债规模膨胀到可能引发风险的程度,地方政府仍然是商业银行的最大客户资源,仍然在为银行贡献着长期而且稳定的收入来源。
  审计署公布的全国地方政府性债务审计结果显示,10.7万亿元债务中,来自银行的资金为8.5万亿元。按照中国人民银行的统计口径,截至2010年底,境内人民币贷款余额为47.92万亿元。如果忽略央行和审计署统计口径的差异,粗略估算可知,截至2010年末,地方政府贷款占到国内银行贷款总余额的17.7%,占比在1/5至1/6之间。
  在清理整顿地方债务时,一些地方融资平台上的债务变通后流入到商业领域,总贷款1/5的资产逐渐被融资成本低廉的融资、理财产品所代替,商业银行所面临的资金错配风险并不小。
  业内人士担心,原来的业务模式完全变更后,收入财务模型改变,原来的资本借贷收入变成了理财融资的中介收入,银行面临的将是更大的金融结构性冲击。
  “以前在利息比较低的时候,政府债务做到了很大,现在金融紧缩,银行给政府融资平台的贷款减少,收款增加,同时债券发行利率提高,发行难度更大。在还本的巨大压力下,政府融资平台转向了利率非常高的信托融资。”宏源证券一位资深分析师对《财经国家周刊》记者说。
  由此引发的结果是,大部分政府将面临债务负担更重、利息支出更多的局面。也逐步会导致更多的债务变坏账的风险。“10多万亿元的政府债务如果30%出现坏账,结果会如何?超过银行的资本金总和。”
  曾就职于中国银行的独立风险顾问于春涛分析指出,信贷风险的暴露、解决都需要一定的周期,历史经验表明,通常需要3到5年。地方政府平台风险的实质之一,是地方的财政风险向银行体系转移,清理平台的目的也就在此,就是要防止局部的地方财政问题,传导为系统性的中国经济金融体系风险。
  汇丰银行的分析也认为,由于银行贷款占到了地方债的近八成,如果不切实采取措施来进行债务重组,银行未来几年将真正面临违约风险。
  
  谨慎的试探
  “在问题恶化之前,中国仍有很多灵活的方案来对地方债进行重组,但短期内最有可能的解决方案便是赋予地方政府发债的权利,以使其能够偿还银行贷款。”汇丰银行的宏观分析师这样表示。
  7月6日的国务院常务会宣布,要研究地方发债机制。自1994年分税制财政体制改革以来,业内一直没有停止过赋予地方政府发债权的呼吁。
  从目前的情况看,决策层对地方发债的思路基本是按三步走:第一步是中央政府代地方发债。这已经实行了三年,在2009、2010和2011年,中央代地方政府发行了每年2000亿元的地方政府债券,由中央财政兜底;第二步是发行特别地方建设债券,即允许某些城市参与基础设施建设的大型投资平台公司发行特别建设债券;第三步才是允许地方政府自行发债。
  “第三步应该比较谨慎地做,因为只有中央政府明确对地方政府债务存量问题的处理框架之后,这一步才会得以实现。”知情人士对本刊记者表示。
  所谓的地方自行发债概念是,中央将发债指标及额度直接下放给地方,每个发债的项目将在中央备案,而不再是由中央审批。原来地方可以不断要求发新债,审批的责任都在中央,现在中央把权力下放了,但是额度限定,地方若超发了,将被追究责任。这样就从源头上限制了地方滥发债务的现象。
  财政部已开始地方自行发债的试点工作。本刊记者获得的信息是,财政部正在抓紧制定自行发债试点管理办法,同时协助试点地区制定债券发行兑付操作办法。
  有知情人士指出,并不是所有的地方政府都能自行发债。由于一些地方的债务过高,几乎超出了其财政的偿还能力,所以中央将不再给予发债配额。有些地方的债务并不高,可以有自行发债的资格,但是也会结合当地的经济偿还能力来决定。
  银监会相关人士告诉本刊记者,关于地方自主发债的事项,还在讨论过程中,现在还没有形成具体的文件,只是基本确定了一些以往债务过高地区不进行试点,或者减少发债额度的稳健操作思路。至于各个试点区域给予的额度,还没有明确,各地的自主发债额度由发改委管理,并由国务院决定审批。
  正在做地方发债试点准备的广东、浙江,都是财政状况较好的省份。公开消息说,广东省自行发债的额度与中央代发2000亿元地方债中广东省分配额度相同,为110亿元。
  分析人士认为,如果方案获批走完法律程序,年内成功发行,这将成为中国财政体制革新的标志性事件。
  赋予地方(省级或大城市)政府正式的、相对独立的举债权是迟早都要走的一步。
  “因为中国经济社会发展引发对基础设施和其他公共项目的巨大支出需求,不可能完全通过税收和非税收入解决。”中央财经大学财经研究院院长王雍君接受《财经国家周刊》记者采访时表示。
  中国社会科学院财贸研究所财政研究室主任杨志勇指出,地方发债,前提应该是应增加地方政府债务信息的透明度、明确地方债的用途、建立硬预算约束机制,提高地方发债效率、协调地方债与中央债的矛盾,做好金融风险的防范工作。

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