国外城市基础设施投融资体制改革及创新模式经验借鉴

来源:用户上传      作者: 国家发改委国际合作中心　中国投资环境课题组

　　从西方各国城市基础设施投融资体制改革的历程可以看出，市场化改革能够减轻政府的财政压力，改善基础设施的建设和服务质量。而发行市政债券、信托产品创新，资产证券化、私人主动融资、公私合伙制等几种创新的投融资模式，则为地方政府解决投融资困境提供了借鉴意义。对于中国来说，城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然趋势，在灵活运用各种投融资创新模式，坚持市场激励机制的同时．必须加强政府的宏观指导，完善市场经济法制体系。
　　
　　20世纪70年代末80年代初，随着各国经济迅速发展，城市化趋势不断加快，城市基础设施功能落后和供给不足的问题日益突出，各国政府必须加大对城市基础设施投资建设的力度，但同时又面临着没有充足资金和足够管理能力的困境。因此，从20世纪80年代开始，不论是发达国家还是发展中国家都开始探索城市基础设施的改革之路，以及建立更加科学有效的城市基础设施投融资体制与模式。
　　
　　国外城市基础设施
　　投融资体制改革的历程
　　
　　20世纪70年代以来，西方各国开始对基础设施领域进行大刀阔斧的改革，采取了一系列新举措。回顾国外城市基础设施投融资体制改革的历程，大致分为以下几个阶段：
　　
　　一、国有化阶段
　　在20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，都侧重于对城市基础设施实行国有化管理。因此，国有的公共企业在国民经济中占有重要地位。据统计，英国国有企业在国民经济中的比重上升到20％。法国国有企业从战前的11家猛增到103家。西班牙的公共企业占全国造船业的80％、交通和通信业的59％。希腊电力工业、铁路运输和邮电部门几乎全部由公共企业经营。从构成上看，公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域，除钢铁产业外，大多属于基础设施和公用事业。据统计，在20世纪70年代，发达国家国有企业产值占国内生产总值的比重平均在10％左右，国有企业投资占全国总投资的比重平均为20％。
　　
　　二、私有化改革阶段
　　20世纪70年代末80年代初，各国逐渐发现，政府投资建设并运营管理城市基础设施存在许多问题，如投资浪费、效率低下、服务质量差等。为了解决这些问题，许多国家开始筹划在基础设施领域进行改革。改革的一项重要措施就是在基础设施、公共企业方面推行私有化，让私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业，或把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司。
　　私有化改革最早是从英国开始的。1979年，撤切尔夫人上台后，英国开始推行私有化政策。起初，只是出售诸如英国宇航公司、英国联合港口公司、国际航空无线电公司等少数公司的股票。1984年后，私有化范围进一步扩大，涉及的部门和行业越来越多，私有化收入也急剧增加。从1984年电信公司私有化到80年代末这一时期，英国政府共得到370亿英镑的收益。20世纪80年代私有化主要集中在航空、电信、能源、电力、供水、天然气等自然垄断企业。20世纪90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门。同时，公共住房，甚至部分卫生、教育部门也开始了私有化的进程。私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时又减少了支出，长期困扰英国政府的财政问题大大缓解，英国经济从此开始走向复苏和稳定发展的新时期。
　　美国的私有化始于1981年，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货运公司。1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地。1986年，里根政府在1987年财政预算草案中，提出了出售包括海军石油储备区、全国铁路客运系统、电力销售机构等在内的12项民营计划。1988～1992年，出售联邦资产及减少补助金额共达24亿美元。这样不仅大大地减少了政府工作人员的数量及财政预算，而且每年可增加50亿美元的财政收入。
　　法国政府也进行了大规模的私有化。1986年3月，希拉克政府上台之后，制定了有关国有企业私有化的法规。按照法律规定，将65家企业和银行及一家电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。1993年、1994年、1995年私有化收入分别达到7l亿美元、128亿美元、57亿美元。
　　
　　基础设施私有化的效率是明显的。首先，私有化提高了公用事业自身的效率。由于私有企业产权明确，风险自担，因而有很强的财务约束。在市场竞争的压力下，企业努力降低成本，保证质量，以保持或扩大自己的市场份额。英国供气业在私有化前(1977～1982)，每年的效率收益为3％，私有化后(1987～1992)，这一指标达到6％；供电业私有化前(1971～1990)，效率收益为2．6％，私有化后(1991～1993)为3.1％。其次，基础设施私有化降低了基础设施的生产和经营费用，提高了服务质量，从而降低了其他经济部门单位产量的基础设施投入成本，提高了生产要素的生产力，使整体经济受益。例如，供水、供电业效率的提高，保证了用水、用电企事业的正常连续发展，避免了因缺水、断电而造成的产量损失；交通运输、通讯服务效率、质量的提高大大方便了交易，节省了交易费用。根据一项对阿根廷公用事业(电、气、水、通讯服务)私有化效益的评估报告，公用事业的私人经营产生的外溢效益占阿根廷GDP的0.9％(大约23亿美元)，占家庭公用事业总消费的41％。正是由于私有化在效率方面的巨大潜力，各国政府才开始进行不同程度的基础设施私有化改革。在过去的10年里，传统上由政府垄断经营的公用事业，如航空、电讯、电力在所有权、结构和经营方面都经历了重大变化。自1988至1992年间，发展中国家从国有公用事业私有化中得到的利益大约为616亿美元。拉丁美洲已全面推行基础设施私有化，重点在通讯领域。一些亚洲国家如马来西亚、韩国则实行部分私有化。
　　
　　三、市场化改革阶段
　　城市基础设施投融资市场化，概括地讲就是要打破垄断、引进竞争，通过培育市场经营主体，将原来依靠行政方式组织建设和经营的城市基础设施项目，交由市场主体按市场化方式组织。在投融资、建设、运营各个环节中引入竞争机制，通过创新机制和加快政府职能转变，实现投资运营主体多元化，达到减少财政负担、借助社会力量、发展城市基础设施的目的。
　　
　　这种以市场为基础的城市基础设施改革趋势始于20世纪80年代中后期，由于财政资金有限及国有企业在提供公共物品和服务方面低效，越来越多的政府开始转向私营部门寻找新的资金支持，并依靠私营企业提供公共物品。在20世纪90年代，吸引私人投资和依靠私营企业提供公共物品，减少对这些行业的政府管制几乎在所有国家得到推行。西方国家在城市基础设施市场化改革的具体实践中，采取了一系列的新举措，比如合同出租、公私合作、用者付费制等等。
　　合同出租。合同出租是指政府在不扩大规模、不增加公共财政支出的情况下，通过合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共产品的生产提供权转让给私营公司、非营利组织等机构，这些组织和机构必须在合同规定的框架内行使权利和履行义务。这种方式主要是为了通过市场机制的作用，打破公共服务中的垄断状况，改善公共服务的质量和效率，增强政府能力。合同出租在英、美等国公共服务中相当普遍。20世纪70年代末，保守党执政以来，英国从基层政府开始以小规模展开了合同出租。1980年，保守党政府通过的《地方政府计划和土地法案》，要求地方政府和社会组织以竞争的方式获得房屋和道路修建的权利。20世纪90年代初，地方政府已经将相当部分的修建工作转移给私人部门。医疗保险、公共交通、通讯服务等领域，也进行了类似的改革。1988年通过的《地方政府法案》又扩大了合同和服务竞争的程序，规定地方政府如在与私人竞争中赢得了对公共服务的提供权，则必须进行内部预算，达到中央政府设置的公共服务的标准和目标。目前，英国的公共服务行业，如环境、医疗、社会保障等领域，被认为是建立在合同基础上的，甚至在监狱管理等传统的国家基本职能领域中，合同也占有一定的份额。美国各级政府也大力推行公共服务的合同出租。1882年，美国联邦政府花费了2100亿美元购买承包商的合同服务，占财政开支的16％。据1996年的资料，美国地方政府(特别是市政府)把能够承包出去的100多种公共服务全部进行合同出租，可见其推行合同出租的力度。目前，能源生产、环境保护、工作培训、救援服务、消防、运输服务、公共工程、医疗保健等公共事业领域都广泛推行合同出租。

　　公私合作。公私合作是指政府以特许或其他的方式吸引中标的私营部门直接参与基础建设或提供某项服务。在政府的规制下，私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报。公私合作，既借社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示真实需求，从而可实现一箭双雕的目的。此外，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，还可以发挥公私两种部门在管理、技术、资金等方面的优势，在各自目标中寻找共识彼此合作，从而更好地满足社会对公共物品及服务的要求。以美国为例，自1992年以后，各州加速公路民营化进程，政府吸引私营部门参与公路基础设施建设的案例开始增多。
　　用者付费制。用者付费的含义是：家庭、企业和其他私营部门在实际消费政府提供的服务和设施时，向政府部门交纳费用，付费取决于实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。此外，还可以最大限度地动员和组织社区的家庭和自愿者组织，让他们在政府的计划、指导和监督下，自己服务于自己，而政府机构给予相应的支持、培训和各种资源。目前，西方国家大多存在着用者付费制度。用者付费制运用的范围是：垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园等公用事业。
　　西方国家的实践表明，公共服务中引入竞争机制不仅是可能的，而且是卓有成效的。公共服务市场化给了社会公众以自由遗择服务机构的市场权力，对公共机构形成一种外在的竞争压力，这必然迫使公共服务机构竭力改善服务质量，提高效率，以吸引更多的 “顾客”。
　　
　　投融资创新模式借鉴
　　
　　一、传统基础设施投融资模式的创新
　　市政债券。市政债券是指地方政府及其代理机构或授权机构发行的一种债券。1994年，我国推行财政体制改革，中央与地方政府实行“分税制”，自此地方政府成为一个相对独立的利益主体。但是，从我国财政运行的现实矛盾来看，地方政府面临艰巨的基础设施建设任务，但缺乏筹集资金的权利，事权和财权不匹配。因此，当地方政府以常规的方式难以解决自身的财力不足的问题时，借鉴世界上许多国家的经验，应当通过适度举债的方式筹集必要资金，市政债券便应运而生。以波兰为例，波兰经济转轨的前期是以环保基金作为地方政府的融资主渠道，随着银行改革的完成，商业贷款取代环保基金成为地方政府融资的主要来源，其后市政债券也逐渐成了波兰地方政府融资的来源。在这种转变中，波兰地方政府不仅满足了融资需求，而且一直使地方政府的负债率处于安全的水平之下。波兰融资成功的经验在于，法律的先行为波兰地方政府规范融资奠定了基础。《地方政府法》、《地方财政法》和《1995年债券法》，对地方政府的举债权、债务率和发行债券的权利分别进行了明确、严格的约束，地方政府只能在法律允许的区间内自主调节自己的行为。虽然地方政府驾驭财政和国内资本市场的能力日臻提高，但法律对地方政府举债的严格限制，使地方政府一半的融资来源于自己的税收，从而有效地保证了地方政府的偿债能力。完善的法律对规范地方政府融资行为、限制地方政府债务水平起到了保障作用。波兰作为转轨国家，其经历的过程与改革背景都与中国有类似之处，波兰地方政府的融资经验，可以为中国提供良好的借鉴。
　　信托产品创新。城市基础设施信托是指将社会闲散并期待增值的资金集中起来，委托信托投资公司管理、运作，投资于某个特定的城市基础设施建设项目，共同分享投资收益。在这一过程中，信托公司作为项目的投融资中介，不仅以专业、经验和理财技能参与安排融资计划，而且还可以以信托、投资银行、财务顾问等综合金融手段运用于项目投资。例如，上海爱建信托投资有限责任公司推出“上海外环隧道项目资金信托计划”，北京国际信托投资有限公司推出“北京商务中心区土地开发项目资金信托计划”，天津北方国际信托投资公司股份有限公司推出“天津滨海新区基础设施建设资金信托计划”等。
　　资产证券化。资产证券化是将缺乏流动性，但能够产生可预见的、稳定的现金净流量的资产，通过一定法律和融资结构安排，对资产中的风险和收益要素进行分离和重组，进而转换成在金融市场上可以出售和流通的证券的过程。这种融资方式是由原始权益人将其特定资产产生的、未来一定时期内稳定的可预期收入转让给专业公司，由专业公司将这部分可预期的收入证券化后，在国际或国内资本市场上进行融资。这种融资方式的关键在于是否存在稳定的可预期的收入。但是，由于资产证券化的方式隔断了项目原始权益人自身的风险和项目资产未来现金收入的风险，使其清偿债券本息的资金，仅与项目资产的未来现金收入有关，加之在国际高等级证券市场发行的债券由众多的投资者购买，从而分散了投资风险。因此，资产证券化成为近20年来发展最为迅速的融资工具。例如1999年珠海市以交通工具注册费和高速公路过路费为支持，发行两批共2亿美元的债券。
　　
　　
　　二、新兴基础设施投融资模式：项目融资新模式
　　项目融资新模式主要分为两大类，即私人主动融资和公私合伙制。
　　私人主动融资。私人主动融资的形式是：政府与私人部门合作，政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司以公共项目的特许开发权，由特别目的公司承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购买特别目的公司提供的产品或服务，或给予特别目的公司以收费特许权，或政府与特别目的公司以合伙方式，共同营运等方式，来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大化。私人主动融资的项目主体和资金来源，一般是本国民营企业，项目管理方式灵活，特许期满后项目营运权的处理方式也很灵活。
　　公私合伙制。公司合伙制就是公共部门与私人企业合作模式，政府、营利性企业和非营利性企业，以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
　　
　　对中国的启示
　　
　　对于中国来说，可以有针对性地借鉴国外这些先进的经验，进一步深化我国的投融资体制改革，拓宽基础设施投融资渠道，提高投融资效率。纵观国外城市基础设施投融资体制的改革和实践，可给我国带来如下启示：
　　政府要准确定位，建立和完善基础设施投融资宏观调控体系。城市基础设施是国民经济和社会发展的组成部分，地位重要，作用显著。城市政府作为城市基础设施建设的投资主体，应体现政府的主导地位和引导作用。国外的实践证明，政府在基础设施投融资中的主要职责在于做好宏观调控，通过市场机制引导基础设施的投融资，而不是行政主导投融资。同时，为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境，吸引更多的国内外资本参与基础设施领域。例如，应该出台具体政策规定基础设施引入民间资本的方式、条件和特许权优惠、财政适当补贴等，对于吸引多元化的投融资主体进入基础设施领域都有着很好的促进作用。
　　改革经营方式和组织形式，实行多种所有制共同参与的投融资体制。借鉴国外城市基础设施建设和管理经验，大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式，实行以公有制为主体、多种所有制参与城市基础设施建设投融资体制。以资本市场和市场运行作为最主要的融资渠道和投资准则，本着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业(国有、私营)和社会资金(包括民间资金)参与城市基础设施建设。
　　加强法制建设，依法调整参与各方的经济利益关系。市场经济是法制经济，在市场经济条件下，城市基础设施建设如管理体制、投融资体制、资金来源、城市维护建设税、市政公用事业价格和收费的原则等，都应纳人法制化轨道，依靠法律调整其经济活动的关系，促进城市基础设施建设稳定发展。
　　综上所述，城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然趋势，良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提。市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求，城市基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束，以及政府主导和行政监管下进行。城市基础设施的投融资建设和运营管理，必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理。完全靠政府管制不行，完全靠市场机制也不行。

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