农村发展新布局与金融支持新路径

来源:用户上传      作者: 习辉

　　近年来，全球气温变暖，极端气候频发，洪涝旱灾危害增大。仅2010年，我国就有437条河流发生超警洪水，洪涝导致全国受灾人口达2.1亿。一边是洪涝，一边是干旱。同年我国西南和内蒙古中部等地遭遇重旱，受旱面积占全国的九成以上。特别是西南地区受旱时间长达半年之久，历史罕见，受旱农作物面积一度超过1亿亩，农村大面积歉收。建立完善的水利基础设施，从根本上防洪抗旱减灾，改变生态环境亟为可待。同时，我国新农村建设也面临水利基础设施投入长期严重不足的瓶颈。2011年1月29日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》适时发布，部署农村水利基础设施建设。至此，中央已连续颁发八个“一号文件”，全面部署新农村建设。
　　
　　农村发展新布局意义深远
　　
　　2004年以来，中央连续发布以“三农”为主题的中央“一号文件”，强调“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。2004年，发布《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，以调整社会再分配，提高农民收入；2005年，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，以增强农业生产能力，提高农业生产效率；2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》对新农村建设进行整体规划；2007年，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步指导新农村建设的方案和措施；2008年，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》；2009年，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》；2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》；2011年，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》。八个“一号文件”，从提高农民收入到整个新农村建设布局，逐步推进、深化，党中央可谓深谋远虑，用心良苦。
　　
　　推进新农村建设是保增长、调结构的关键措施
　　农业是我国的重要基础产业，我国有广大的领土是农村，8亿农民的生活幸福安定更是关系着国家稳定发展。目前，我国广大城市居民基本实现小康生活，而农村基础设施、生活水平和农民收入与城市还有很大差距，“三农”的发展空间很大。在国家财政积累也比较丰厚的基础上，应该抓住新农村建设之机，积极实施财政政策，加大国家对“三农”的财政转移支付，建立并完善农村社会保障和医疗制度，促进农民消费；同时加大政策倾斜和金融支持力度，积极调整经济结构，保证农业增产和农村增收。
　　从国际环境来看，全球金融危机对我国造成的影响，最大的应该是我们的出口大幅下降，出口企业濒临转产或倒闭，导致驱动经济的三驾马车之一――出口停滞不动。再加上我国居高不下的外汇储备不断面临美元贬值的压力，人民币汇率政策饱受外界压力，调整经济结构和政策，拉动国内消费成为应时之需。消费欲望和购买能力同时具备才构成有效需求。而拥有八亿农民的农村是个广阔的市场，如果成功实现了农村生产能力的提高，增加了农民收入，保障了农民的医疗和养老问题，使得农民老有所养，病有所医，购买欲望才能真正转化成有效需求，需求又会带来新的供给，增强整个农村市场活跃度，从而促进经济增长的良性循环。牵一发而动全身，一着活则全盘皆赢。“三农”问题，可以说是当前我国经济需盘活的重要一着。“三农”或可由“问题”变成未来经济增长点。
　　
　　农村水利等基础设施建设是农村发展之源，将加速城乡一体化
　　基础设施是典型的公共产品，基础设施规划与建设应具有前瞻性，超前于经济的发展和需要。有了基础设施的配套，经济发展才有潜力和后劲。农田水利更是农业发展之本，其对农村经济的基础性作用举足轻重。研究表明：农村基础设施投资与农村农业经济增长、非农经济增长、农民收入增长等构成长期均衡关系，农村水电与后两者之间不但构成长期均衡关系，而且还存在单向因果关系，同时农村社会进步对基础设施的依存度较高。
　　2011年的“一号文件”将水资源的战略定位上升到关乎国家安全的高度，第一次鲜明提出水利“具有很强的公益性、基础性、战略性”，是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑。文件明确水利改革发展的指导思想为把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。在这些举措的保障下，农业增收才能改变过去高风险“靠天收”的状态。政府主导加大对农村的
　　投入，农村基础设施齐备了，农民收入就有了保障，城乡差别缩小，有利于加快我国城市化进程。
　　
　　推进新农村建设将整体改善农村金融生态，利于金融经济共荣的良性循环
　　由于农业的弱质性和农业生产“靠天收”的高风险性，农村金融生态不良，金融服务缺乏。农业基础设施等公共产品使用的非排他性，使得其投资渠道很难市场化。政府主导投入，推动农村水利等基础设施建设，保障农业产能力的提高和农民增收，逐项因素能够逐步改善金融生态环境，促进农村金融发展。农村多元化、多层次经营模式的探索，农林畜牧综合化经营，以及农村小农场经济和产品加工本地化，将大幅提高农村生产能力，增加农民收入，扩大农村就业。
　　同时，新农村建设的推动，政府加大对农村地区的资金投入会带动社会资金向农村地区转移，促进农村地区经济和金融发展的良性循环。政府对农村地区的投入有几方面，农村基础设施，比如公路、水利，还包括农民医疗保险、农业保险，农村地区的公共基础设施逐步完善，农村地区分摊风险的机制逐步建立，农村金融机构的信贷风险将会逐步降低，信贷风险降低，金融机构就会有信心在农村地区加大投入。从而，使得农村经济发展和金融发展互利双赢。
　　
　　新农村建设金融支持的短板
　　
　　2004年后每年的中央“一号文件”都强调金融对农村经济的支持，经过近几年的发展，我国农村金融体系取得了长足进步，初步形成了适应“三农”发展的多层次、广覆盖、可持续的农村服务体系，除了商业银行以外，农村金融服务体系中也有保险、证券机构，还有其他一些民间小额贷款机构、担保机构等等。从金融体系来说，金融机构种类已较齐全，能够支持着农村经济持续高速发展。但是，整个农村金融生态发展等方面还存在诸多不足。
　　农村基础设施投入不足，制约整个农村金融生态建设。由于我国多年来优先发展工业，农村基础设施严重不足，农业用水缺口相当严重。国家对水利等基础设施的欠账太多，长期投入不足。加之县域地方财政大都是“吃饭财政”（即地方财政仅能满足靠财政支付工资的地方政府机构），部分县级财政甚至拖欠工资，很少有财力投入农业水利建设。现存的很多水利设施大部分都是上世纪50～70年代靠发动群众大会战兴建的，且多数已成为病险水库。改革开放30年来，国家也曾集中巨大财力投入水利基础设施建设，先后建成三峡大坝、黄河小浪底水库等重点工程，但对农业、农村发展需要的基础水利设施却投入不足，仅是在原有设施上修修补补。由于水利等基础设施投入不足，我国农村长期“靠天收”，农民收入没有保障，缺乏扩大再生产投入资金。同时，由于收入“靠天收”的不稳定性，也使得农民的信用记录收到影响，获得贷款支持的可能性降低，形成恶性循环，导致金融生态恶化。

　　农业的弱质性决定金融资源配置的不匹配和不均衡。农业是弱势产业，投资周期长、见效慢，国家和地方政府都把资金重点投资在工业项目。商业银行经营管理的三性：盈利性、安全性、流动性决定了资源配置偏好盈利稳定、收益率高的企业融资，农村金融资金供需矛盾突出。
　　一方面，农村资金需求呈现出多元化趋势。随着新农村建设的推进，农村道路及住房改造、水利建设等农业基础设施的投入，需要大量中长期资金；同时，随着特色农业及特色养殖业的不断发展，农业产业化对信贷的需求迅猛增加；此外，在发展农村商品流通市场和壮大县域工业企业等方面，也离不开资金的支持。
　　 另一方面，农村资金供给却存在诸多约束。一是农村金融机构数量非常有限。国有银行在改革中大大压缩和撤销农村甚至县域网点。农村信用社经营困难，农业发展银行功能弱化，邮政储蓄成为“抽水机”……，在一些经济落后地区正规金融服务一度几近真空。尽管近几年有较大发展，网点增多，但金融服务总体还是不够，农村金融机构还不是特别完备，网点分布不尽合理。二是农村金融工具单一，农村金融产品限于传统的存、放、汇业务。个人理财、信托、电话银行、网上银行等新业务大多没有。三是农村资金供给的短期性与建设社会主义新农村长期性资金需求存在矛盾。
　　农民收入来源单一且地域分散导致金融风险大，市场发展缓慢。和城市金融比，农村金融机构不良贷款率偏高，在农村地区经营金融业，面临着更大的风险。农村金融市场不尽完善，包括农村征信系统不健全，资金供应方和资金需求方彼此之间信息不对称，导致农村的金融服务成本高：一是金融机构不良贷款占比高，贷款现金收回率低；二是担保机构不健全，担保资金规模小；三是县域企业普遍规模小，技术含量低，达不到国有商业银行的信贷支持条件；四是信贷中介机构收费过高；五是农村信用社由于不良贷款占比过高，历史包袱沉重，虽经近年来各种政策的大力扶持，实际上可用资金不多，满足不了农村日益增长的贷款需求。
　　金融支持农村水利等基础设施发展的路径探索
　　当前经济金融化发展趋势下，水利基础设施和改善和各项惠农政策的落实，都离不开资金的支持，探讨金融支持水利发展的路径，成为重要课题。
　　
　　农村基础设施融资机制的构成
　　
　　农村发展的融资需求可分为多个层次：农村纯公共品基础设施建设资金需求；农村准公共品融资需求；农户生产性融资需求以及农户对金融服务的需求。根据融资项目和主体的不同可以把农村融资机制和渠道构成可分为三类：财政主导型、财政补助型和财政引导型（如下表所示）。
　　公共产品供给理论和实践表明，非经营性纯公共品和准经营性的准公共品之间并没有清晰的界限，即使是纯公共品，也可以通过机制的设计，使其中部分具有可销售型，按市场机制来融资。就公共物品的非竞争性而言，其消费存在一个“拥挤点”，该点之内，消费者自由消费公共品，超过该点，每增加一个消费者就会影响其他消费者，从而使公共品的消费具有竞争性，成为准公共品。这样PPP融资模式应运而生。
　　
　　农村基础设施融资可以采用的融资模式
　　公私合作融资模式（简称PPP，Private-Public Partnership），是项目融资概念，其原始形式是BOT模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。该模式将政府提供与私人供给优势互补，避免劣势。
　　基础设施特许权（BOT，Build-Operate-Transfer）融资模式。BOT 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。
　　此外，还有TOT（Transfer-Operate-Transfer）和资产支持证券化（ABS，Asset-Backed-Securitization）模式。TOT和ABS都是国际上较为流行的项目融资方式。TOT方式通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。ABS指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，在资本市场上发行高级债券来筹集资金的一种融资方式。
　　
　　拓展农村基础设施建设的金融支持路径分析
　　通过分析农村基础设施融资机制的构成，比较不同适合农村水利等基础设施建设的融资模式，可以发现农村基础设施的融资需求也存在多样化和多层次的特征。根据不同的融资项目，采用不同的融资渠道和融资模式。
　　首先，政府应通过增加投入、加大优惠力度，增强基础设施项目的投资吸引力。资本嗜利性决定了其从低回报率项目流向高回报率项目。对于农村水利等基础设施建设，政府也应“抓大放小”，大型项目由政府主导融资渠道，对于农村小水电之类的小型项目，政府应降低门槛，提供税收优惠，对项目的相关环节予以协调，加上农民劳动力成本低等要素条件，项目回报率大大提高，增强对社会资金的吸引力，提高农村基础设施项目的市场化融资能力。
　　其次，构建多层次支农金融体系，改善农村金融生态。扩大政策性银行的支农范围，推进农村信用社改革，鼓励地方商业银行开展“公司+基地+农户”贷款和“订单农业”贷款，解决农业产业化经营对信贷资金的大规模需求。同时，创新金融组织，完善农村金融基础服务体系，发展农业保险、担保公司、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司、农业风险投资基金等多种金融机构，改进和完善农村金融服务。此外，以农村文化建设为载体，强化农村信用制度建设，建立健全农户及农村个体工商户信用信息库，为农村信贷风险控制提供依据，减少信息不对称和交易成本问题，培育竞争性农村金融市场满足农村不同层次的融资需求。
　　最后，加强农村金融政策与其他政策配合，利用政策扶持推进农村金融改革。根据不同项目融资需求，综合发挥财税、金融、监管等政策的作用，建立激励有效、风险可控、协调配套的政策扶持体系。合理运用财政杠杆，通过财政补贴、担保或税收减免等措施吸引金融机构增加对“三农”的信贷投入；继续发挥存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策在支持农村经济发展中的作用；适应农村金融组织特点，改进农村金融监管，对不同类型的金融机构执行不同的监管政策。
　　
　　商业银行布局“水利蛋糕”
　　
　　2011年“一号文件”提出，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年我国水利投资是2000亿元，高出一倍就是4000亿元，未来10年的水利投资将达到４万亿元。“一号文件”还提出，各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。按照目前全国每年土地出让金收匡算，10%就是700亿元左右。每年4700亿的政策资金筹集与运用，对银行融资为主体的我国商业银行来说，无疑是一块巨大的“水利蛋糕”。

　　中国银监会专门印发《关于全面做好农村金融服务工作的通知》，要求银行业金融机构认真贯彻落实党中央、国务院抗旱减灾专题会议和全国粮食生产电视电话会议精神，以支持水利建设和粮食生产为重点，全面做好农村金融服务工作。
　　各银行业金融机构根据自身业务功能和市场定位，在保证信贷资金安全的前提下，重点加强对农田水利建设项目的信贷支持。比如农业发展银行就注重发挥其中长期政策性贷款业务优势，制定了《中国农业发展银行2011～2015年发展规划纲要（讨论稿）》，提出了“两轮驱动”的业务发展战略。其中一个轮子就是着力发展以支持新农村建设和水利建设为重点的农业农村基础设施建设中长期信贷业务，围绕农村改革发展重点领域和薄弱环节加大支持力度，打造支持新农村建设主导银行品牌。2011年要加强与水利部门战略合作，支持纳入中央和省级规划的农田水利建设、病险水库除险加固、江河湖水系治理、重点水源工程建设、农村饮水安全、水土保持和水生态保护等涉农水利项目。
　　国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构也进一步增加农田水利建设的信贷资金。国家开发银行提出探索实现财政资金与信贷资金有效结合形式，发挥政策性信贷杠杆作用，促使土地出让收益延伸带动水利等涉农基础设施建设项目。农行重点支持农田水利、基础设施、大型水库等修建工作，改善农村基础建设面貌。
　　金融机构在努力做好农田水利等农业基础设施建设融资支持和服务工作的同时，要着眼于“三农”经济全面协调可持续发展，密切加强对辖区内金融机构贷款总量和投向的动态跟踪监测，注重优化信贷资金结构配置，统筹协调满足农村种养业大户、农业产业化龙头企业、涉农小企业、粮食收购和农产品加工流通企业、农业科技成果推广应用等多方面合理信贷需求。同时，做好支农金融产品的开发，涉及贴近农村资金需求和农民的金融产品。
　　莱斯特・C・索罗在《中国的进出设施建设问题》（1997）一文中认为“归根结底，要研究的问题不是在私人投资和公有投资间作简单的选择问题，而是需要建立一种包括调控管理、协作、竞争及公司投资者有效融合到一起的复杂的体制，以便提供地成本高效率的基础设施服务体系”。我国长期的二元经济，城市与农村成为两个大相径庭的独立区域。由于过去30多年的工业化发展过程中，农村在经济、社会、文化、生活等方面与城市产生显著差距，农村基础设施发展大大滞后。如何在新形势下积极利用各种融资渠道和项目模式，加大农村基础设施投入，推进社会主义新农村建设，是我国当前乃至今后较长时期的发展目标。
　　
　　(作者单位：中国人民银行研究生部)
　　

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