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新经济形势下地方政府债务风险分析

作者: 柯金川 孟庆莉

  摘要:随着我国近年来持续的高速发展,各级地方政府为了尽快推进城市化进程,基础设施建设的投资力度在逐年加大,尤其是当前在国际经济危机、国内经济增速放缓的背景下,地方政府的财政往往跟不上经济发展的建设资金的需要,由此造成了许多地方政府的债务风险在不断加剧。特别是在2009年初关于中央财政将为地方政府代发代偿2000亿的地方债的政策发布后,地方债券终于以变相发行的方式推出,避开了国家预算法不允许地方政府直接发债的限制。但在这一系列的积极财政政策下,地方政府财政负债风险有放大的可能性。本文首先介绍了地方政府债务风险的分类及当前的财政政策,然后阐述了当下的财政政策对地方财政负债风险的影响,并给出当前形势下防范地方政府财政负债风险的建议。
  关键词:财政政策 地方债券 信息披露 风险控制
  
  基金资助:本文获得教育部人文社会科学研究规划基金资助(项目号:09YJA790014)
  
  一、后金融危机的我国财政政策
  由美国次贷危机引起的全球金融危机已经深入影响到各个国家的实体经济,造成全球范围内的金融危机,导致失业率剧增以及经济发展停滞不前甚至衰退的现象。为了积极应对国际经济危机对中国的影响,推动经济恢复增长,2009年初中央提出要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务,围绕扩内需、保增长,调结构、上水平,抓改革、增活力,重民生、促和谐的要求,出台并实施一系列积极的财政政策,这次财政政策改革的力度大,方式多样化,涉及到预算、减税、减费,增支、国债、地方债等众多的财政政策工具。其中最引人关注的直接措施是大幅度增加政府支出,着力加强重点建设。在国务院公布的10项拉动内需的政策措施中,总共增加投入1.18万亿,拉动整个投资4万亿。这4万亿的资金来源包括:3万亿通过发行一部分政策性贷款,中央财政代地方发行2000亿债券,扩大地方企业债券的发行等渠道筹措,中央政府承担11800亿。
  为弥补财政减收增支形成的缺口,2010年安排中央财政赤字7500亿元,同时国务院同意地方发行2000亿元债券,由财政部代理发行,列入省级预算管理。其中,中央将代替地方财政发行2000亿国债这项措施备受关注。近年来,发行地方债券一直是被热议的政府举债工具,但由于各级地方政府融资需求旺盛,而相关的监管机制尚未完善而被禁止采用。中央解冻地方债券的发行,其一是为了配合国家的重点建设项目及地方建设的投资需求,其二是借此加强对地方政府的债务管理,建立完备的预算管理制度,使地方财政更加规范化。但是,其潜在的风险也不容忽视。因此,本文着重对地方政府的债务风险进行探讨。
  二、地方政府债务及其风险的分类
  由于受到种种不确定性因素的影响,地方政府及其职能部门直接借入、提供担保等形成的必须偿还的债务,或者处于政府责任而必须承担的债务面临着逐年增大的偿付风险。按照世界银行经济学家Hana Polackova 的风险矩阵,政府债务可分为四类:显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务,相应的地方政府债务风险也有四种:显性直接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债务风险和隐性或有债务风险(王启友,2008),具体的主要内容可归纳并列于表1。该风险矩阵,为全面分析和评估政府债务提供一个可逐步完善的框架,更加明确了隐性债务和或有债务的划分。
  三、地方性债券发行的风险分析
  (一)地方政府债券的发行将使地方政府负债风险被放大
  地方政府债券的发行是经国务院批准同意,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,统一由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。地方政府债券冠以发债地方政府名称,具体为“2009年XX省(自治区、直辖市、计划单列市)政府债券(XX期)”(李明旭,2009)。债券期限为3年,利息按年支付,利率通过市场化招标确定。发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所市场上市流通。而且,发行地方政府债券税收优惠政策同国债的税收优惠政策一致,对企业和个人取得的2009年发行的地方政府债券利息所得,特案免征企业所得税和个人所得税。
  但是,地方发债募集资金将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程,以及民生项目。现在国内经济下滑,各地财政吃紧,为了促进经济发展,各级地方政府的经济发展规划有不同的侧重点,都需要有大量的投资资金支持,根据地方政府推出的投资项目,财政承担的债务责任将达到18万亿之巨(新浪财经网), 2000亿中央财政代发的地方债和18万亿之间相差甚远,地方债券无法解决所有省级项目的资金缺口问题,因此,此次中央财政代地方发债也将带来很多的问题。
  (二)地方财政变相发行债券的行为将增加
  政府工作报告中关于2000亿地方债券的发行,受到全国各级地方政府的密切关注,2000亿元的地方债券额度分配的标准除资金配套需求外,主要考虑的是地方对债务的承受能力和未来偿还能力等方面的因素。目前,我国地方债务已达到相当的规模。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计,2007年地方政府债务就至少在10,000亿元以上,其中,乡(镇)政府债务2,200亿元,平均每个乡(镇)负债400万元,如此巨额债务与目前地方政府有限偿债能力的严重不对称,在一些地方已引发了局部性债务风险,出现了支付危机(贺忠厚等,2006)。因此,2000亿元的地方债规模无法满足各省市的融资需求。地方政府变相发债或者违规发债的直接显性风险将急剧放大。
  (三)中央政府的监控难度提高
  除中央政府的监控难度加大外,监控成本十分高昂也是很重要的一个因素。这次中央政府对地方窄的额度分配和适用范围做了明确的规定,借此来保证地方债这个新财政政策工具的高效性和安全性。但为了保证地方债所融得的资金不被滥用到办公经费、招待费等经常性支出上,能合理分配到需要配套资金的民生项目和地方投资项目,这个财政政策的执行,给监管部门带来了一块新的不容忽视的监管成本,且要妥善解决地方债资金使用的监管问题,暂时还是十分困难的。
  此外,中央刺激经济增长的四万亿投资,还有可能产生由于债务资金的使用效率、管理效率不高这样的效率风险问题。使用效率方面很大的危险性来自于国有企业内部循环,如何进行开展具体投资项目,往往决定于政府控制的国有企业,这就要求必须明确投资方向,严格审批投资项目。如果不坚持可行性论证,不坚持公开招标,不规范的政府采购,民营企业将很难在其中谋得发展机会,企业困境仍旧无法得以改善。同时,还容易滋生贪污腐败现象。管理效率方面必须明确投资项目的责任主体,避免投资资金被挪用或者截留。
  (四)地方政府的或有隐性负债风险将加大
  除中央代替地方财政代发2000亿国债和政策性贷款之外,很多暂时缺少配套资金的项目,将利用地方的融资平台,即增加地方企业债券的发行,来解决配套资金不足的问题。因此,当前地方政府和地方企业对股权融资和债权融资的需求正迅速扩大。于是,衍生出看似企业债,实质上属于地方债的变相地方债发债行为。其操作过程可概括为:首先由各级地方政府财政出资设立国有独资公司或国有控股公司,然后地方政府再为这些公司做担保,由公司向商业银行等金融机构申请贷款,甚至直接发行企业债,而偿债由地方政府全部承担或部分由这些公司的运营收入承担。比如,2008年9月,开始发行一种名叫“江北水城一号”的企业债券,采取的就是“政信合作”方式,即由聊城市财政局担保,通过向投资者发行信托理财产品,来为聊城市筹集基础设施建设资金,这支债券可以算作是聊城市政府的隐性负债(经济参考报,2009)。这种变相地方债作为一个新的重要的资金来源,自有了先例后,其规模便迅速扩大,从而加大了地方政府的或有负债风险,以及或有风险显性化的可能性,成为地方政潜在的财政压力。
  四、地方政府债务风险防范与控制
  经济运行变化引致的财政风险是整个体制框架缺陷导致的。对于新增债务,应实行严格的项目债务责任制,明确债务偿还主体,规范债务清偿行为,杜绝债务偿还主体的转移行为。防范和化解当前地方政府债务风险的重点应放在以下几个方面:
  (一)建立优化的财政运行体系
  在4万亿的投资计划中,农村建设投入3700亿,而农村的大量公共产品,典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障,主要是由县级财政承担的。因此,现行财税体制应以县级为重点完善的级次,将乡级财政纳入县级,市级财政纳入省级,从而建立中央、省、县三级优化的财政运行体系。这样不仅可以提高政府财政运行效率,减少层级间的重复成本和磨合成本,还可以强化宏观政策的调控力度,科学划分事权及财权范围,合理下放地方政府财政权力,从根本上合理化、规范化我国的分税分级财政体制。
  (二)建立地方政府负债统计体系
  政府财政的所有公共支出责任和义务,最终都会以各类债务的形式反映出来。我国地方政府的债务信息不明,应加快建立负债统计体系和信息披露制度,增强政府负债透明度。因此,建议中央严格管理地方政府财政核算制度的执行并扩大财政负债核算范围。对于暂且无法合理估计其发生额的财政负债项目,可暂不纳入财政负债的核算范围,一旦能够合理估计时就应及时纳人核算范围。除了建立有效的监管制度外,还必须建立一套定量的债务风险评价指标体系。具体可以包括债务依存度、负担率、偿还率、逾期率、地方人均负债等等(谢虹,2007)。另外,还应该根据实际情况,对其它显性、隐性及或有债务指标进行统计分析,如社保缺口、社保损失、或有债务发生率,非正常债务承担率、灾害补贴承担率等。需要统计的指标还有很多,这里暂不一一列出。
  (三)建立地方政府债务风险评估系统
  地方政府债务风险的形成,将会对地方乃至全国的财政运行、经济发展和社会稳定造成极大的危害。但对于一些负债项目的确认和计量,我国还暂未形成完善可行的评估系统,如果要准确地进行量化,还需进一步思考和研究。其中,不确定性债务风险的评估需要对公共风险有明确的辨识。首先通过政府债务与政府总资产存量的对比来评估债务风险,把定性分析和定量分析起来结合起来,既符合定量标准,又适合我国国情。例如:政府贷款担保,每年政府担保的贷款因为违约原因而转成政府财政负债,可以借鉴有些国家对或有负债的风险概率法估算方法,将或有负债依据风险程度划分为不同档次,即高风险、中等风险和低风险,依据国际经验其显性化的风险概率值分别为90%、70%、25%。这种方法在计算担保型的负债时有较好的可操作性。但是对于我国地方政府债务的情况,这个概率值的确定还要大量的实证研究。在此基础上,根据直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的地方政府债务统计指标,建立地方政府债务风险评估系统,对债务风险进行评级,及时反映地方政府债务风险,以便采取防范措施。
  (四)建立地方政府负债监管制度
  建立严格的经常性的监督检查制度,加强对财源建设资金的跟踪和监督检查,是确保财政资金利用效率的前提。具体的形式可以包括:建立政府负债披露制度,适时披露政府的负债情况,增加财政的透明度。披露可采取以下三种形式:下级政府对上级政府的披露;政府对立法机关的披露;向社会披露政府的或有负债情况。建立竞争机制和风险约束机制,对财源建设项目实行公开招标、投标 制度和政府采购等。建立债务担保登记制度。二是建立专家评估制度,对每个项目由专家进行充分的论证和评估 ,控制项目风险。
  此外,还可以供鉴国外先进的经验。例如,美国州政府的风险预警机制是较为健全的。其模式是在各州建立地方财政监控计划体系,由州审计局负责执行,并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序(王朝才等,2005),这种模式很值得我们借鉴研究。首先规范各级政府的财权分配关系。同时,实行规范的财政转移支付制度,使转移支付的数额能够按照客观、透明的公式计算得出。其次,对地方政府债务进行定期评级,并要求上一级地方政府严格按照上述债务风险评价系统定期核查下一级政府,并将结果每半年汇报国家财政部一次,以确定地方财政是否已接近紧急状态。如果一个地方政府的财政状况超过所定标准或者评估级别达到危险或很危险,国家财政部就宣布其进入“预警名单”,并对该地方财政进行监视。之后,如果上一级政府审计局发现该地方政府财政状况在接下来的半年内没有改善,其上一级政府就应成立一个特别的委员会来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的90天之内,地方政府的财政部部长必须向委员会提交一份详细的财政改革计划,以便有效地化解危机。
  (五)加快建设金财工程,积极推进政府债务信息化
  2002年初,国务院决定将财政部规划建立的“政府财政管理信息系统”(简称GFMIS)定名为“金财工程”,并把“金财工程”列为国家电子政务十二个重点工程之一。按照系统工程规划设计,“金财工程”建设共分为业务应用系统、信息网络系统和安全保障体系三个方面,即以应用为中心,以网络为支撑,以安全为保障。建立财政业务应用系统,包括预算管理系统、国库集中支付管理系统、总账管理系统等12个业务应用系统;建立纵横向三级网络系统,包括本级局域网、纵向连接各级财政部门的广域网和横向连接同级各预算单位、国库、银行、税收等相关职能部门的城域网;建立安全保障体系,即建立以认证中心、数据加密为核心的统一安全保障体系,确保“金财工程”应用系统高效、稳定运行。
  目前,全国很多县市级的GFMIS系统一期建设已经完成并在试点单位试运行。随着该工程的稳步推进和实施,将实现财政收支全过程监管、提高财政资金使用效益为目标。从制度基础的层面上预防腐败现象的发生,提高资金的使用效率。
  (六)加强地方政府干部的政绩考核
  随着我国经济发展模式的转变以及经济发展速度的提高,地方政府和地方企业的投融资范围不断扩大,因此也不可避免地产生相应的地方政府债务。有一定的债务并不可怕,关键是如何正确面对这些债务,并采取有效的措施来偿还或化解债务危机。除了以上所述的地方政府债务风险控制措施之外,还有很重要的一条措施,即把化解债务危机的任务和地方政府执政干部的政绩考核相结合,要把政绩考核的结果作为干部升降奖惩和教育培训的重要依据,更好地发挥政绩考核的激励、约束作用和用人导向作用。如党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》指出:“抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准。”科学的干部实绩评价标准和机制,既能综合反映干部的德才素质,又能准确考量干部的执政能力。具体做法可以借鉴目前各省市实施的节能减排工作问责制和“一票否决”制。
  实行 “一票否决”制和长期问责制,在一定程度上制约了地方领导和企业负责人为了自身任期内的政绩,而不顾地方债务风险及后一届政府的财政基础,而盲目大量举债,造成巨额地方财政赤字的决策行为。从责任机制上要求各地地方政府及其领导和企业负责人承担责任,完不成规定的年度债务化解目标任务,所有的政绩要被“一票否决”。所以从这个利益关系上来讲,地方政府及其领导和企业负责人在实施决策前将会有所顾忌,从科学发展观的角度来部署决策:注重经济发展速度的同时不得不考虑经济发展的质量,追求当前经济效益的同时,还要综合考虑经济的可持续性发展的问题。在实行问责制和“一票否决”制时,必须建立健全省、县的不同级别的考核考评专门工作机构,明确职能,确保考核评价的公正、公平和公开,杜绝暗箱操作,严格落实制度。
  五、结束语
  随着中央财政有条件地代地方发行债券举措的推行,标志地方债券禁止发行的结束。别外,在加大地方企业债券发行的同时,一些地方政府以企业债代替政府债,由地方政府所属的投融资公司发行企业债融资。由此可见地方政府变相发债或者违规发债的显性风险和隐性风险将加大。然而,我国目前相关的监管机制尚未完善,真正的地方债券所需的体制环境并不具备,这个闸门现在打开之后,随之而来的各种问题将会在国内政府部门、企业以及证券市场间引发新的博弈。地方政府的债务风险在不断加剧,如果不及早出台行之有效的控制措施,必然会影响到政府预算的正常执行,债务风险将会成为债务危机,甚至造成金融危机的导火索,危及国家的经济安全和稳定。
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