基于垃圾场的城市邻避冲突治理分析
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作者: 李城璇
摘要：随着时代的进步以及科技的不断发展，人们的生活水平正在不断地提高。这也要求邻避冲突的治理环境要有所突破，本文从实际出发，对湖南湘潭九华垃圾焚烧厂事件进行分析。从实际的研究中我们发现，确保信息的公开、采用多种多样的协商方式，发挥社会组织功能、完善协商制度、提高公民素养等，能够使得邻避冲突的治理得到有效的优化。
关键词：邻避冲突 垃圾场 治理 协商民主
中图分类号：X799 文献标识码：A
一、问题的提出
现如今，随着时代的进步以及科技的不断发展，人们的生活水平正在不断地提高，社会公众权利意识和风险意识也在不断地增强，而邻避冲突更是成为了全社会目前都十分重视的课题。如何有效地应对邻避冲突也成为热点问题。因此，本文将以2014年湖南省湘潭九华垃圾焚烧厂事件为例，对该事件当中发生冲突的起因以及事件发生后协商处理的过程进行了分析，并总结了该事件给予的经验，在此基础上提出了对邻避冲突治理进行优化的对策。
在国外，早期的研究认为可以通过技术开发等方法，降低周边地区受到的负面影响，从而避免邻避冲突的产生。但是，想单纯依靠技术的进步来避免邻避冲突的产生并不容易，因此，人们转而寻求利用政治途径或者是经济途径来进行邻避冲突的治理。戴维斯以及克拉夫特认为邻避设施的建设决策应该允许公民参与。Jenkins认为在邻避冲突的治理方法当中，议价或者是补偿是十分重要的手段。除此之外，还有研究人员认为可以利用设施产权清晰化等方法来对邻避冲突进行治理。
就目前来讲，我国对于邻避冲突治理对策的研究主要有三种研究路径，首先是将政治或者是决策体制当中的民主性的缺乏作为主要的研究原因，其将民主参与机制的建设作为主要的研究侧重，主张采用多元化的政策工具，建立多元化的治理体制。第二种研究是从冲突管理的角度来进行研究，这种研究侧重于对冲突双方信息的分析，主张采用风险减轻对公众进行补偿的方法来进行邻避冲突的治理。第三类研究路径则是从空间冲突的角度提出相应的解决方法。
从国内的研究来看，我国对于邻避冲突治理的研究已经取得了丰富的成果。但与此同时，我们也需要看到，在我国对于邻避冲突治理的研究当中也存在着一些不足。首先，在研究方法上，国内外的研究大多侧重于基础的理论模型上；其次，现如今的研究并没有有效地结合实际，这就导致了理论落后于实践的问题。
自从党的十八大以来，中央领导不断提出健全协商民主制度的命题，而随着协商民主理论的不断完善，利用该方式来解决邻避冲突也取得了一定的进展。这种新的治理模式与传统的博弈模式不同，有着多元参与等多种特性。但就目前来看，理论界并没有对此进展有充分的研究，但协商治理仍然是解决邻避冲突的重要手段。
二、基于垃圾场的城市邻避冲突治理中的问题
（一）公众参与协商的知识背景不足
知识是人们通过实践过程对客观事物的认识。从主体的角度来看，知识有社会知识和个体知识两个组成部分，不管是个体还是群体，知识都能够帮助其构成行动，个体以及群体的知识是否能够保证正面性以及群体性，对个体或者是群体的行为合理性有着十分重要的影响作用。在本文研究的九华事件当中，居民的强烈反对态度也是受到居民对垃圾焚烧厂知识的影响。在日常生活当中，居民通过网络、新闻等渠道获得了垃圾焚烧厂会对周边环境产生影响的信息，因此就会在这些信息的基础上产生了反对的态度。但是，公众对于这些知识的认识常常是较为片面的，单纯地从规模的角度来讲，大规模垃圾焚烧厂较分散的垃圾焚烧或者是垃圾分散有着更小的环境风险，采用垃圾焚烧的方式对于环境的实际影响程度，明显优于垃圾集中填埋的方法，因此可以说，公众对于垃圾焚烧厂的错误认识是一种感知的风险，这种感知正是建立在其认为垃圾焚烧厂会对环境造成十分严重的破坏的基础上。
（二）政府与公众的协商意识需要强化
较好的协商意识能够帮助协商民主制度更好的推进。现代的协商民主理论家认为，协商民主概念的特征是将协商程序作为公共政策合法性的重要来源，并将协商谈判作为重要的治理途径，从而解决选择问题。在协商谈判的过程当中，政府以及政府官员发挥着十分重要的作用。在九华事件当中，虽然在事件当中有明显的协商过程，并通过这种方式达成了共识，但从过程来看，还是暴露出了政府以及公众协商能力方面的短板。首先，地方政府由于担心协商通不过，因此选择了封闭的决策，政府将协商单纯地作为一种程序，如果在履行程序的过程当中会给最终目的带来损害，程序就会受到忽视。但是这种忽视往往会对协商带来更大的阻碍。其次，协商是平等主体之间为了解决问题实现共同利益的过程，这就需要双方互相尊重，而不是企图“赢者通吃”，从九华事件当中，我们可以看到，在这种公众意识上，公众依然有所欠缺，拒绝让步使得谈判缺少基础，一些公众由于缺乏理性精神，也会给冲突带来隐患。
（三）非政府组织的作用需要加强
在社会公共事务的治理过程当中，非政府组织有着十分重要的调节作用，同时，非政府组织也是政府的有力监督者。民间非政府组织在公共事务治理过程当中的参与，能够有效地提升治理的效率。在九华事件的发展过程当中，我们可以看到非政府组织并没有发挥出应有的作用。第一，在事件当中，民间组织的活跃分子起到了重要的作用，但这些作用更多的则是带有个体活动的色彩，而很难当作组织活动。由于受到很多因素的影响，因此组织难以发挥利益聚合的功能，与公众缺乏交流，也就难以在处理公众事件的时候进行组织性的活动。第二，非政府组织的民间性使得其在重大事件上应该与公众立场一致，从而获得公众的支持，但是非政府组织的专业性又决定了其不仅要服从公众支持，还需要服从公共性的逻辑，也就是要从公共利益以及科学立场的角度出发。在九华事件当中，一些非政府组织也陷入了这种矛盾里，因此难以开展活动。
三、推进邻避冲突协商治理的对策
（一）提升公民素养 从上文的论述当中我们可以知道，在邻避冲突的产生过程当中，很重要的原因就是居民对邻避设施知识的局限。而敏感的风险认知则会激发居民的反对态度。因此，想要有效地对邻避冲突的协商治理进行优化，首先就要提升公民的科学素养。相关部门可以在日常采用科普宣传栏、专项宣传等多种活动方式，加强宣传工作；针对邻避设施，相关部门应有针对性地进行科普教育，使得公众对邻避风险有比较正确的认识，减少人们对邻避风险认知的不确定性。
（二）强化协商意识
良好的协商意识是有效治理邻避冲突的心理基础，而协商意识以及协商能力则需要在日常的时间以及学习当中逐渐养成。针对现实暴露出来的问题，应做好以下两个方面的工作。第一，应积极地在社会治理的各个环节当中对协商民主进行贯彻，强化不同主体的协商意识以及协商能力。各个冲突的主体意识来自于现实的实践，各级政府应将协商作为解决各个环节公共问题的重要方法，采用多种形式，提升各个主体的协商意识；第二，要不断加强各个主体的知识基础。社会治理的各个主体都应该不断在时间当中学习协商意识，使得自身的协商能力以及协商意识能够不断地提升，对于协商意识以及协商能力的学习应坚持学以致用。
（三）完善协商制度
科学的协商体系能够保障协商能力的有效提升，因此，健全协商治理的制度就有着十分重要的作用。首先，要建立决策听证制度，并将其作为决策的重要步骤，不断提高听证代表的代表性，增强听证的权威性能。其次，要建立专家咨询制度，强化专家的作用，一方面在项目当中要组织专家进行可行性的论证；另一方面还应注意项目的环境风险、社会风险等方面的论证，使得决策具有较高的科学性。再次，要不断完善政府决策的公示制度，对于邻避决策的程序、理由等，应及时向公众进行公开，使得决策能够透明化。最后，还应对相应的决策建立整合机制，加强舆论建设，提升政府对公共议程的掌握，相关部门应做到有效地运用媒体平台，实现政府议程与媒体的互动。
（4）重视非政府组织的作用
非政府组织，尤其是环境保护类型的非政府组织具有很强的利益聚合的功能，非政府组织在邻避冲突的治理过程当中有着非常重要的作用。针对当前的问题，本文认为，要加强非政府组织的功能，应该从以下几个方面着手。第一，要重新定位非政府组织，弱化非政府组织官办的色彩，提升其独立性，从经济上，政府要对非政府组织提供一定的支持。第二，政府应与非政府组织形成合作关系，并依法进行监督。第三，政府应该通过注册制度、监管制度等方面的改革，鼓励非政府组织的发展。第四，对于非政府组织的相关活动，政府应提供支持，引导非政府组织与公众之间的相互了解以及合作。
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