淘金地方债
作者 :  海 兰

  从担保角度来看,投资者普遍认为中央财政代发地方政府债券,会提高这部分地方政府债券的信用等级,降低违约风险。同时,地方政府债券的票面利率很可能比同期限国债的收益率高1-2个百分点。
  
  历经多年酝酿,地方政府发债终于破土而出。2月17日,十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了关于《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。
  今后,财力较好、偿债能力强的地方政府可以申请长期债券,对于偿债能力弱的地方,中央政府将加大转移支付力度。据悉,财政部已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处,专门负责地方政府债务的管理,人员已初步到位,额度达到2000亿元的地方债有望在2月底获批启动。
  
  地方债开闸
  
  自从去年11月国务院公布了总额高达4万亿的经济刺激计划后,资金筹措的相关工作一直在紧锣密鼓的准备当中。目前,各地宣布跟进的投资金额已经超过了18万亿。而与此同时,地方财力却“普遍不足”。在这样的制度安排下,财政状况好、偿债能力强的地方政府势必获得更大的借债比例。
  事实上,对于地方政府的债务风险,“与其堵截,还不如纳入管理进行引导规范”,已成为学界的一个共识。要求允许地方发行公债的呼声已存在多年。
  之前,中央三令五申,不允许地方政府发行债券。根据《预算法》第二十八条,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”但实际上,很多地区早就有了变相的地方债。
  一份来自国务院发展研究中心地方债务课题组的摸查报告指出,目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上,其中地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。
  有些地方政府通过“旁门”发行变相的地方公债,导致企业信用与政府信用、国家信用与地方信用混淆,并因其缺乏透明度而最终失控。1990年代的“广信事件”便是当中一个惨痛的案例。2003年,北京市政府曾尝试申请发行奥运债券,以填补3000亿元奥运投资以及450亿元左右的地方财政收入之间的资金缺口。这曾被视为地方政府发债的突破口,但一波三折之后,中央始终没有让希望变为现实。
  本次地方发债的规模大概在2000亿元以内,看似不大,但瑞银证券中国经济学家汪涛称,这是制度突破的开始,本次地方发债尽管由中央代发,但已是实实在在的地方债券。
  按照《国务院代理发行地方债券的通知》等文件的相关规定,地方债不仅要由财政部代发,也要由财政部代为办理偿还手续。同时,地方债发行筹集到的资金的投向,也被加以了严格限定。国务院《关于发行地方政府债券有关问题的通知》里提出,地方发债后募集的资金,“将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目,不得用于经常性支出”。
  所谓“经常性支出”,主要是指车马费、招待费或者办公经费。“所谓公益性项目,主要是指包括铁路、公路等基础设施项目,民生、教育、科技文化等项目,与4万亿财政投资项目密切相关。”
  据市场人士分析,保障性住房建设,农村“水电路气房”建设,重大基础设施建设,卫生、教育重点项目,环境保护工程,结构调整等六大方面,构成了地方债券配套项目的主体,此外还有少部分地方项目。
  
  投资地方债
  
  对于投资地方债,国联安德盛增利债券基金拟任基金经理冯俊说,“将从流动性、偿债保证以及收益能否覆盖风险三个方面综合考虑对地方政府债券的投资策略,主要关注作为偿债主体的地方政府的财务状况变化、隐性债务、偿债能力等等情况。”
  冯俊指出,地方政府债券可能具有发行量大、流动性好、收益高于国债等特点,考虑风险和收益的对称性,适合保险、地方商业银行等机构配置,基金将会根据其风险和收益配比程度适当配置。
  从担保角度来看,投资者普遍认为中央财政代发地方政府债券,会提高这部分地方政府债券的信用等级,降低违约风险。业内人±认为,因地方政府债券的信用风险稍高于国债,因此,收益债券的票面利率应该比同期限国债的收益率高1-2个百分点。由于地方政府债券是以市政基础设施的投资收益和政府信用为偿债保证,其收益水平和信誉都比普通的企业债券高,即使其收益率与一般的企业债券持平或稍低,但若地方债有较大的免税优惠,其实际收益水平对机构投资者和中小投资者仍具有较强的吸引力。
  一般情况下,地方政府是不会倒闭的,但是如果发债规模过大或者赶上经济波动时期,地方债也不一定能还本付息。在风险方面,投资者需要密切关注地方政府募集资金的去向。如果资金投向投资基础设施建设以及城市化建设等领域,譬如教育、医疗卫生、环境治理、新农村建设、新兴产业支持以及地方重大工程建设上,那么这些项目建成后的利息收入可以拿来偿还投资者。如果投向形象工程,捞取“业绩”或者“钱非所用”,万一地方政府债到期不具备偿还能力,虽然中央政府会最终埋单,但偿还期可能会出现延长,广大投资者也会丧失货币的流动性和时间价值。
  目前,各地发行企业债券的期限一般为3-5年,但市政基础设施投资周期较长,为了保证资金的运营效益和偿债能力,业内人士建议地方政府债券的还本期限应该定为3-15年。这将弥补目前市债券缺少长期投资品种不足的缺陷。
  尽管投资地方债存在获利机会,但投资人士对地方债尚有种种疑虑,比如,既然地方政府债券的额度通过中央政府审批,中央政府是否应承担一定责任?中央代发地方政府债券有无担保,如有,是以中央财政收入还是以地方财政收入担保?这些都需要明确。另外,由于各省财力不同,投资项目的回报率也有差异,地方政府债券是否要引入信用评级机制?

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