节能减排专项资金审计重点和方法探讨

来源:用户上传      作者: 吴周平

　　随着节能减排日益成为国际社会和广大民众关注的热点，各级政府以及企业本身对节能减排的投入也日益加大。“十一五”以来，我国各级财政尤其是中央财政对节能减排投入了大量资金。自2009年年底，审计署第一次利用一个整年的时间组织开展了节能减排专项资金和重点行业节能减排政策执行情况的审计调查。节能减排审计将成为资源环境审计永恒的主题。以下是笔者在对节能减排专项资金审计的过程中所作的一些思考。
　　
　　一、节能减排专项资金的分类与资金特点
　　
　　节能减排专项资金主要分为淘汰落后产能奖励资金、节能专项资金和主要污染物减排专项资金三类。
　　淘汰落后产能奖励资金是指“十一五”期间，中央财政设立专项资金，采取专项转移支付方式对经济欠发达地区在电力、炼铁、炼钢、电解铝、铁合金、电石、焦炭、水泥、玻璃、造纸、酒精、味精、柠檬酸等13个行业淘汰落后产能，并根据淘汰落后产能的规模和标准给予的适当奖励。淘汰落后产能奖励资金有着严格的安排原则和使用范围，同时实行严格的申报和审核程序。要求必须优先支持淘汰落后产能任务重、困难大的企业，主要是整体淘汰的企业；优先支持淘汰合规审批的落后产能；优先支持在国家产业政策规定期限内淘汰的落后产能；优先支持没有享受国家其他相关政策的企业。
　　节能专项资金，主要是指节能技术改造奖励资金，即“十一五”期间，国家安排专项资金用于支持企业节能技术改造，按项目实际节能量与规定的奖励标准，对完成节能量目标的项目承担企业给予的奖励。财政奖励的节能技术改造项目包括《“十一五”十大重点节能工程实施意见》中确定的燃煤工业锅炉（窑炉）改造、余热余压利用、节约和替代石油、电机系统节能和能量系统优化等项目。为了保证节能技术改造项目的实际节能效果，节能资金采取奖励方式，实行资金量与节能量挂钩，而节能量的核定采取企业报告、第三方审核、政府确认的方式。奖励标准为：东部地区节能技术改造项目根据节能量按200元／吨标准煤奖励，中西部地区按250元／吨标准煤奖励。
　　主要污染物减排专项资金是指为确保主要污染物减排指标、监测和考核体系建设顺利实施，推动主要污染物减排目标的实现，环保和财政部门根据国家主要污染物减排任务要求和年度预算安排原则及重点而安排的“三大体系”建设项目和其他减排项目资金。各级环保部门和项目单位按照年度申报通知的要求做好项目前期准备工作，下一级环保和财政部门在规定时间内联合向上一级环保和财政部门统一申报项目。减排项目应按照计划在规定时间内建成并投入使用。
　　
　　二、节能减排专项资金审计应关注的重点内容
　　
　　（一）项目资金筹措投入情况。在这一层次主要审计调查各级地方政府及其有关节能减排主管部门通过财政预算安排的节能减排专项资金的总量、结构、用途、支出去向及成效，以及通过财政安排引导资金，推动节能减排企业多渠道筹措和投入节能减排资金的情况。这是节能减排资金审计的基础，在把握资金总体，摸清资金结构和去向的前提下，为下一步深入开展审计夯实基础。
　　（二）项目资金申报审核情况。在这一层次主要审计调查有关节能减排项目承担单位申报项目资金过程以及政府有关主管部门对项目资金的审核和报上一级部门批复情况。要重点关注各项资金的分配依据是否充分、预算安排是否科学合理、数据是否真实、重点是否突出、程序是否规范、审核是否严格，有无审核把关不严造成虚报冒领，从而影响节能减排成效等问题。
　　（三）项目资金管理拨付情况。在这一层次主要审计调查地方政府资金管理部门管理和拨付资金情况，审计中要重点关注有无滞留、截留、挤占挪用专项资金等问题，有无由于配套资金不到位、地方政府和项目承担单位投入不足等原因，造成已列入规划或批准的项目难以启动或未按期完工，以及未正常运营等影响节能减排成效问题。
　　（四）项目资金使用效果情况。在这一层次主要审计调查淘汰落后产能、节能技术改造和主要污染物减排专项资金项目承担单位管理、使用节能减排专项资金和资金使用成效的情况。重点检查用款单位有无弄虚作假，虚报冒领，套取、骗取国家专项资金的问题，其资金的使用是否专款专用，有无挤占挪用、贪污私分等问题，以及资金使用是否达到预期效果，有无因可行性研究不够、决策不当、管理不力等原因造成损失浪费等问题。
　　
　　三、节能减排专项资金审计的程序方法
　　
　　一是做好审前调查，充分把握资金总量和结构。节能减排三项专项资金中，淘汰落后产能奖励资金主要通过工信委和财政部门联合审查，节能技术改造奖励资金目前主要通过工信委和发改委两个部门分头审查，主要污染物减排专项资金主要通过环保和财政部门联合审查。资金计划都是通过节能减排项目主管部门和财政部门联合下达。审计人员首先要到相关部门掌握项目审批和资金计划情况，从项目名称、项目内容、实施年度、投资总量、财政投入等方面入手，形成系统性表格，为下一步审计夯实基础。
　　二是根据审前调查结果，确定重点审计单位和项目，做好审计实施方案。这就要求审计组长要根据审前调查统计出的资金计划总体情况，按照区域、行业、资金量大小对每一项专项资金进行划分，从中选择确定要重点审计的地区和要延伸审计调查的节能减排专项资金涉及的项目。每一项资金一般在某行政区域范围内都涉及较多项目，主要污染物减排专项资金一般由环保部门主管和实施，具有一定的共性。而淘汰落后产能奖励资金和节能技术改造奖励资金涉及的项目一般和当地的经济发展所依托的重点行业密切相关。因此，要按照资金性质划分不同的审计小组分头实施。
　　三是把握总体情况和审计调查资金申报审核环节。淘汰落后产能奖励资金审计组主要应到发改委、工信委部门先行了解该区域内近年来淘汰落后产能总体计划和实施淘汰产能的具体情况，因为资金不经过以上部门而是通过本级财政直接拨付到相关企业，因此关键是要深入获得淘汰落后产能奖励资金的具体企业，从淘汰时间、淘汰规模、淘汰效果等方面审计调查其是否真正符合国家淘汰落后产能奖励资金所规定的条件和标准，判断其是否存在套取国家专项资金，或借淘汰落后产能之机行扩大产能规模之实等违规行为。主要污染物减排专项资金一般都通过本级财政或上一级环保部门直接拨付到环保部门，审计组可直接进点环保部门先行审计调查其资金申报审核情况，再延伸审计调查具体减排项目实施情况。节能技术改造奖励资金和淘汰落后产能奖励资金一样，资金不经过以上部门而是通过本级财政直接拨付到相关企业，资金申报审核情况直接到获得了节能技术改造奖励资金的具体企业去审计调查，更容易进入情况和发现问题。值得关注的是，要延伸审计调查为各企业制作资金申请报告、可行性研究的有关中介机构，是否存在与企业串通，编制虚假资料或审核把关不严造成虚假申报套取、骗取国家奖励资金的问题，以及是否存在资金审核部门通过下属机构以评估、服务等名义向企业乱收费乱摊派等问题。
　　四是在对资金申报审核审计调查的基础上，对资金具体管理使用情况进行审计调查。一方面从审前调查已经获取的资金计划，通过对比资金到位情况，审查是否存在财政部门或主管部门滞拨或未拨现象，并延伸追查是否已被挪用，分析其原因。另一方面审计调查用款单位资金具体使用情况。如果在审计调查资金申报审核环节已经认定其虚假申报骗取国家资金的，应延伸审计调查其资金去向，是否存在转回当地财政及用于其他与节能减排无关的其他支出的行为；如果项目申报是真实的，则进一步审计调查国家资金是否用于该项目，配套资金是否到位，项目总投资是否达到申报要求，项目的实施内容等方面是否达到预期效果等。（作者单位：江西省审计厅）

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