邻避型群体冲突的治理机制研究
作者 :  姚仕喜

  [摘要]近年来,随着城市化进程的不断加快,邻避现象成为政府和社会关注的焦点。通过对邻避冲突的理论概述,提出邻避冲突治理的探索性对策,优化邻避冲突政策过程以保障政策的科学性、完善法律依据以规范和约束利益主体的行为,实现多元利益主体的协同治理。
  [关键词]邻避设施;邻避型群体冲突;治理
  一、引言
  改革开放以来,我国经济建设取得了巨大的成就,但是环境问题也日益严峻。邻避冲突在我国愈演愈烈,频繁发生的邻避冲突真实的反映出城市治理过程中存在的一系列问题,也是对各级政府治理能力的考验。[1]鉴于邻避冲突带来的损害,本文试图通过对国内近年来发生的邻避型群体冲突事件探讨邻避冲突产生的原因,以期提出破解邻避冲突困境的策略途径。
  邻避(Not In My Backyard,NIMBY)的概念最早由国外学者O・Hare提出,用来指那些能够给社会来一定的利益,但是却由设施周围居民承担设施所产生的负外部性效应,在邻避情结的作用下,引发这部分居民的反抗行为的设施。[2]
  二、邻避冲突发生机理分析
  近年来频繁发生的邻避冲突已成为引发社会关注的普遍现象,要避免邻避冲突越演愈烈,就必须理性分析其背后的成因。
  (一)民主政治的角度
  政府政策的出台只考虑大多数人的利益,而忽略了对邻避设施周围居民利益的尊重。这种为了实现社会整体利益而牺牲小部分人利益的精英主义决策模式导致政府决策缺乏公平性,从而在后续激发了公众对政府行为的抵抗。[3]另一方面,由于社会资本的缺失,发育不成熟,缺乏独立的组织资源和动员能力,导致其不能作为政府与民众之间的有效中介,对有关邻避设施的政策进行有力的解释和疏导,社会组织在公共政策过程中所应发挥的作用及其有限。
  (二)风险管理的角度
  针对邻避设施存在的风险,政府一般会从话语和行动两个方面来进行邻避风险治理。话语上、政府过多的强调“公共利益”,企图消解邻避设施周围居民的反抗行为。行动上,政府强硬的态度和软暴力等做法往往导致事态走向政府所期望的相反面,激化居民与政府之间的矛盾。
  三、邻避冲突治理的对策
  邻避冲突是各种因素综合作用的结果,其中公共利益与个人利益、长远利益与短期利益之间的冲突更加明显。随着我国城市化进程的不断加快,邻避冲突将不再是个别地区的个别事件,而一有问题就通过“街头散步”形式解决更不能成为治理的常态。[4]在当前社会转型的敏感时期,邻避冲突的解决应当纳入完善的综合治理框架之中。
  (一)优化公共政策制定,提高政府公信力
  邻避冲突的发生是因为公共政策缺乏科学性和民主性,要减少邻避冲突的发生,就必须优化公共政策制定。首先,必须完善政策方案的评估论证,保证评估程序的规范性和评估结果的真实性。其次,政府应当保证政策制定整个过程的透明性。政府应当主动利用电视、报纸、网络等渠道公开有关邻避设施的信息,在引起民众对邻避设施建设的疑虑之前,及时进行风险沟通,保障政策的权威性。
  (二)培育社会组织,促进多元协作治理
  邻避冲突的本质是公共政策中的利益冲突,其中核心的利益相关者包括政府、企业以及邻避设施所在的社区和居民,因而其治理也应当有多元主体的共同参与。在众多利益相关者中,社会民间组织发挥着桥梁和纽带作用。一方面倾听、了解并疏导民意,引导居民对邻避设施的理性认识,另一方面则代表反映民意,通过多方的协商、权衡,制定出可以最大限度的兼顾各方利益的方案,减少邻避设施可能出现的阻力和障碍。
  (三)建立利益受损的补偿机制,缓解居民的抵抗情绪
  由于邻避设施本身“公共善”与“个人恶”的双重属性,决定了少部分人无法避免需要承担为维护公共利益所带来的损失。因此合理的补偿是有效治理邻避冲突的必要条件。由于在邻避冲突的治理中,不同利益主体的实际利益地位和受损的程度不同,因此需要采取不同的补偿与回馈机制。[5]
  (四)完善邻避设施建设的相关法律,为利益主体提供法制保障
  促进邻避设施建设的相关法律的完善,能够规范邻避设施建设过程中相关利益主体的行为,对政府、企业和当地居民起到积极的引导、规范和约束作用。在法制的监督下,能够防止行政权的专断,同时也保障民众参与,将居民的行为纳入法制化的轨道,引导民众理性看待邻避设施,极大的降低了因邻避设施的建设而发生冲突的风险。[6]因此法律是保障公民合法权益,降低邻避冲突风险的必要手段之一。
  参考文献
  [1]王佃利,徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道――基于邻避研究综述的分析[J]. 中国行政管理,2012,12:83-88.
  [2]陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理[J].学海,2012,05:110-115.
  [3]熊炎.邻避型群体性事件的实例分析与对策研究――以北京市为例[J].北京行政学院学报,2011,03:41-43.
  [4]郭巍青,陈晓运.风险社会的环境异议――以广州市民反对垃圾焚烧厂建设为例[J]. 公共行政评论,2011,01:95-121+181-182.
  [5]董幼鸿.“邻避冲突”理论及其对邻避型群体性事件治理的启示[J].上海行政学院学报,2013,02:21-30.
  [6]梁罗,王国婷,任荣明.邻避型群体事件与事后救济型群体事件的博弈比较[J].生态经济,2014,06:22-26.

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