试论回应型政府的运行模式　

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　　摘要：回应型政府是一种使回应制度化、体制化的治理模式。与传统的政府运行模式不同，回应型政府服务社会的价值取向，政府与社会平等合作、共同参与的治理结构，电子化与扁平化的政府组织结构，透明、快捷的治理过程，有多元主体参与的、体现责任约束与对结果负责的政府绩效评估，共同构成了其特定的运行模式。
　　关键词：回应型政府政府治理模式运行模式公共治理服务型政府
　　中图分类号：D63
　　文献标识码：A
　　文章编号：1671-623X(2009)04-0046-04
　　
　　回应型政府，就是以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，体现以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理的特征，具有稳定、可靠、可持续发展的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需回应力的政府。与“政府回应”作为一种过程和“政府回应性”作为一种特征不同，“回应型政府”指的是一种治理模式。政府治理模式既包含着治理理念，也包含着治理制度和具体的治理方式，它们都处于动态的过程之中。比之于传统的政府管制模式，回应型政府的运行模式有着明显的比较优势。分析、研究回应型政府的运行模式，很有现实意义。
　　
　　一、价值取向：服务社会
　　
　　传统政府管理模式强调的是对科层体制下僵化的规则、办事程序负责，面对社会公众，公务人员，政府常常可以无视或忽略其行为对受众所产生的实际效果，实施强制性管理，而被管理者却几乎失去了选择政府服务的权利。因此，传统政府的价值取向，是统治或管理社会，而非服务社会。回应型政府则不然。服务社会，是社会或公众对政府的基本要求，更是回应型政府当然或必然的价值取向。新公共管理运动以来，全球性的政府改革浪潮，彰显了政府服务社会的理念：政府对待公民要像企业对待顾客一样，以满足顾客需要为--价值取向；只有顾客驱使的政府才能满足多样化的社会需求，才能促进政府服务质量的提高。新公共管理运动在一定程度上冲击了传统公共行政中的“政府3~会”关系，政府已难以再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。没有服务社会的价值取向的明确，就谈不上政府对社会的回应，更谈不上回应型政府运行体制的建立。
　　以新公共管理运动为发端，“顾客导向”的政府改革取得了明显成效。以英国为例，其“公民宪章”(The Citizen’s Charter)的实施，就是典型的“以顾客为导向”的改革标志，并被视为最佳实践的典范。如：铁路部门制定了火车的安全标准和正点率，并每月公布其绩效情况；医院制订了等待就诊的最长时间；税务部门公布了对纳税人服务满意度调查和改进服务的措施；海关、警务、消防、监狱、邮政等公共部门，提高了服务标准，等等。据统计，到1996年，英国发布的全国性公民宪章已达42个(如病人宪章、纳税者宪章、乘客宪章等)，在提高公共服务质量和公民满意度方面，起到了积极作用，在国际上引起反响，并被其他国家纷纷效仿。1992年，法国、比利时等国家都掀起了“公共服务宪章”运动，到1996年，共有15个国家推行了类似的服务承诺制度。总之，无论在理论上，还是在实践上，服务社会已成为各国政府改革的价值取向，理应成为回应型政府最重要的价值目标，并成为回应型政府运行模式的重要组成部分。
　　
　　二、治理主体：政府与社会平等合作、共同参与
　　
　　传统的、政府单一主体下的政府管理，社会湮没于全能主义的政府之中，其弊端已随着经济社会的发展和进步而越发显示出来。因应经济社会发展的现实需要，变革这种政府治理模式成为必然。对此，公共治理理论多有论述，正像英国学者格里?斯托克在《作为理论的治理：五个论点》中指出的那样：“治理理论也提请人们注意私营和志愿机构愈来愈多地提供服务以及参与战略性决策这一事实。过去几乎全部属于政府的若干责任，有许多如今已是和他人分担。相当的一部分公共服务事业乃至有关的决策由企业承包或采取公私合伙方式承办，在许多国家已经成为现实。”显然，这里强调了治理主体的多元化及其带来的管理过程中政府和社会之间的双向互动，多元治理主体之间的相互影响。
　　回应型政府，是具有回应力的政府，是具有稳定、可靠、可持续、制度化的回应性的政府。政府是回应主体，社会是政府回应的客体。“政府一社会”之间，构成了回应型政府体制内最重要的关系。要确保政府对于社会的回应力不致衰减，政府对于社会的回应性不致丧失，就政府而言，政府的力量是内因，社会的力量是外因，社会力量是建成回应型政府的不可缺少的外部条件；就社会而言，社会的力量是内因，政府的力量是外因，社会的力量则是建成回应型政府的决定性条件。在这里，传统政府中心论的政府理论的偏颇，受到了无法抵御的冲击：无论是“以政府为中心”，还是“以社会为中心”，在回应型政府体制内，政府已不再是唯一的支配力量，社会作为政府回应或服务的对象，对回应型政府的治理过程，同样应该发挥支配性作用。一是社会决定并有利于确保政府的回应性。作为政府的回应对象，社会的态度、力量、要求，决定了政府是否回应、回应的速度、质量、效果，以及回应是否可持续，等等；二是社会的参与，有利于提升政府的回应力。能否预见社会需求，及时、有效地满足社会需求，维护公共利益，是判断政府回应力或回应能力的基本依据。社会参与政府活动的具体过程，使得政府与社会间的互动更为及时、有效，一方面，有利于使政府更超前、更准确地了解、把握社会需求，提高政府回应社会的预见性和针对性；另一方面，有利于使社会对政府回应或服务的满意度作出及时反应，提高政府回应社会的内在动力和外在压力；同时，也有利于政府在与社会密切互动、合作中，提高回应社会的效果。总之，政府与社会，都应该是回应型政府的治理主体。
　　
　　三、组织结构：电子化、扁平化
　　
　　政府组织的电子化，是在指工作人员管理、机构设置和自身形象设计等方面，充分应用现代信息技术和网络技术，把原有行政过程的部分环节数字化，使工作人员管理、机构设置的过程更加规范、公开和快捷，更加容易与公众接触和交流。政府组织的扁平化，是指政府组织在层级结构方面的简化，即尽可能减少上级与下级业务来往和交流的中间层次，缩短上下级的距离，加快上情下达和下情上达的速度和准确度。在传统政府组织“以自我为中心的、专制的领导方式”下，其机构设置层级多、与社会之间的互动环节较多的原因在于：上级控制下级的范围和能力存在沟通渠道上的客观限制。现代信息技术在公共治理中的运用，促进了对这种限制的突破，尤其是互联网的使用和普及，使得政府及其公务员可随时随地以最快速度实现与社会之间的互动与回应。在此情况下，上级控制和监督以及与下属交流的能力大大增强，传统政府组织系统中的很多中间层级，都可在信息化条件下得到裁减，以实现政府组 织扁平化。
　　可见，政府组织结构的电子化与扁平化是紧密联系、相互促进的。现代电子与信息技术的发展及其在政府治理过程中的应用，为政府组织结构的扁平化提供了有力的技术支持，许多现代国家因此正在构建的电子政府，促进了政府组织结构的再造，包括政府自身的组织结构、运行方式、行政行为等方面的变革，进而，为政府结构的扁平化创造了条件。显然，政府组织结构的电子化与扁平化，有利于克服政府官僚体制结构下政府对于社会的回应性不够、回应力弱化等方面的种种弊端，有利于提升政府回应社会的速度和质量，因而理所当然地成为回应型政府运行过程中的组织构成模式。
　　
　　四、治理过程与绩效评估
　　
　　(一)治理过程：透明、快捷
　　根据俞可平概括的政府善治的基本要素，善治需要回应，因此，善治的政府，应该是回应性强的政府。就政府而言，要实现善治，一方面，要透明。“透明程度愈高，善治的程度也愈高”，“每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、法律条款、政策制定、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息”，“以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督”。另一方面，要快捷。“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应”。此所谓“及时”，就是公共管理人员和管理机构不得拖延对于社会的回应，政府反应必须快捷。政府要及时有效地回应社会或公众需求，就必须以真实、可靠的信息为基础，否则，政府就不可能了解回应社会的具体问题、内容，以及如何正确地回应社会；而政府要获得真实、可靠的信息，政府回应社会和公众参与政府治理的渠道就必须畅通，否则，政府与社会之间真实、可靠的信息，就难以及时、准确地通达对方，政府反应就会滞后，甚至由于反应不及时导致政府回应失效。可见，在政务公开基础上的信息公开，即政务透明，在运作过程中确保流程畅通，即运作快捷，有利于社会对于政府治理过程的参与和监督，确保了政府的回应性，提高了政府的回应力，是回应型政府实施有效治理的内在要求。
　　
　　(二)绩效评估：责任约束与对结果负责
　　所谓政府绩效评估，就是对政府管理过程中的投入、产出、效果等，进行等级评定的过程和活动，并以此作为衡量政府工作的重要依据。有学者在剖析传统的政府治理模式时，十分清晰地指出：对程序而非结果负责，公众对政府的绩效没有发言权，助长了政府对公共事务的垄断性。因此，必须“实施绩效评估，把政府工作置于阳光和公众的视野下，使政府成为一个对结果负责和对公众负责的政府”。这样的政府，才能改变传统政府治理模式下社会与政府间事实上的不平等地位，才能形成政府回应社会的自觉性、责任感和持续的动力，才能建立起政府回应社会的有效机制，建成回应型政府。
　　20世纪80年代以来，政府绩效评估首先在英国，然后在其他如新西兰、澳大利亚、加拿大等国家得到推广和普及，使政府绩效评估逐步成熟并不断完善起来，从而引发了政府运行模式的变革。首先，提高了政府服务效率。许多学者都以“3E”来描述政府绩效评估的目的，即“经济”(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。所谓经济，是指每单位产品或服务的消耗值，是对于政府运行过程中节省或节约的要求；所谓效率，是指投入与产出之间的比率，即在给定的投入范围内的产出量，是对政府运行过程中的速度要求；所谓效益，是指产出满足组织目标和要求的程度，是对政府运行过程中所提供公共服务的质量、以及社会对此的满意度等方面的要求。政府绩效评估的目的，“就是要努力实现经济、效率和效益三方面的最佳结合和平衡，实现资源的有效配置”。在西方国家，政府绩效评估的上述三方面目的的实现，主要是借助了目标导向机制、财政控制机制和激励机制。通过这些机制，在一定程度上降低了政府运作成本，提高了公务员服务社会或公众的压力与动力，从而提高了政府运作效率，并通过对政府行为结果的考核，促进了政府对社会需求的及时回应；其次，强化了政府责任机制。通过对政府的绩效评估，最重要的，是籍此改进公共责任机制，使政府的战略和措施“如实反映人民的意愿并置之于民众的有效监督之下，才能最终打破官僚体制的桎梏，把公共责任落到实处”。实践证明。传统的政府治理模式，并不能真正解决公共责任或政府责任问题。社会广泛参与的对政府的绩效评估，才能强化公共责任机制。一方面，可以通过多机构的绩效监督，尽量减少可能的监督缺位，防止绩效监督流于形式，强化对于政府的责任约束；另一方面，绩效标准和绩效结果的公开化，强化了政府对于社会的责任意识，畅通了社会、公众对政府过程进行监督的渠道，使社会、公众对于政府的监督、制约，有了进一步的可靠性、可操作性，这时的政府，就有了更为刚性的、对其行为结果负责的责任约束，提高了其可持续地回应社会的能力与动力；第二，促进了政府与社会的合作。社会或公众参与并成为政府绩效评估的重要主体，促使政府与社区、公众之间形成某种意义上的战略联盟，社会或公众直接参与政府战略目标、绩效指标和标准的制定，甚至参与财政预算的安排等，有利于使政府战略和具体工作，能够更多、更好地反映社会或公众的需要。公开的对于政府的绩效评估，是对政府的强有力的导向。评估的内容、评估的结果让社会或公众知晓的程度，非常直接地影响了政府的价值取向和具体行动。社会或公众对于政府绩效评估的广泛参与，打破了政府在公共产品供给方面的高度垄断，社会或公众有了越来越多的选择价廉质优的公共服务或公共产品的机会，使得政府有了前所未有的紧迫感，非常“在乎”与社会、公众之间互信的合作关系及其对于施政结果的满意度。这是确保政府回应性、提高政府回应力、形成政府回应机制的关键性因素之一。
　　概言之，服务社会的价值取向，政府与社会平等合作、共同参与的治理结构，现代技术条件下电子化与扁平化的政府组织结构，透明、快捷的治理过程，有多元主体参与的、体现责任约束与对结果负责的政府绩效评估，践行了公共治理理论。这些，共同构成了回应型政府的运行模式。
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