农村土地到底归谁所有

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　　［摘 要］ 目前，在对农村土地征收或征用过程中存在着诸多问题，主要原因之一是由于农村土地所有权主体缺位和虚化造成的。我国相关法律法规对农村土地所有权主体的规定相互矛盾，前后不一致，理论和实际脱节。农村土地集体所有权主体应该是农村某一区域或社区内以土地为主要生产资料、成员覆盖该区域全体成员的一个集体经济组织。这个区域可大可小，目前以自然村较为合适。这个集体经济组织既有别于村委会，也有别于农村的其他各种经济组织。
　　［关键词］ 农村；农民；集体土地；农民集体；所有权
　　［中图分类号］ D922.3 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-4738(2008)02-0024-06
　　
　　在谈到农村土地时，我们习惯称其为“农村集体土地”，“农村”、“集体”和“土地”三者之间在此已经形成了固定的词语组合关系。在此情况下，人们就产生了一个思维定式：农村土地归集体所有。但是，这是它唯一的所有权主体吗？“集体”又是什么？长期以来，理论界对这个“集体”就一直存在着不同的认识，由此引发了现实中对农村土地处置和收益分配的大量纠纷。这些问题的产生，都是由于这个“集体”的性质不明、农村土地所有权主体缺位和虚化造成的［1］。只有确定了土地的归属，有可靠保障的所有权才可以进行正确的计算、比较和交换［2］。笔者通过对不同观点的归纳，在现行法律制度的框架下结合现实情况，谈谈对农村土地所有权的认识。
　　
　　一、三种基本认识
　　
　　对于农村土地所有权的归属问题，情况比较复杂，不同的人在各个不同的历史时期其认识也各不相同。基本的认识有三种：归国家所有、归集体所有和归农民（或村民）个人所有。
　　（一）归国家所有
　　这是从农村土地的终极所有权而言的。事实上，我国并没有任何一部法律规定农村土地归国家所有（非常少数的特例除外）。说农村土地归国家所有，主要有两个原因，一是有部分学者支持，二是长期以来的既成事实。土地到底是国家的，还是农民的？有学者认为，土地的最终权力应当在国家手中，经济发展应当由政府主导，农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源，国家应当拥有土地的发展权［3］。实际上，自1949年新中国成立以来，国家在强制征用或征收农村集体土地使之成为城市国有土地的时候，农民在是否同意征收、征收补偿标准、征收后农民安置等方面，都没有与政府讨价还价的权力和能力，农村集体土地的处置权和有关农村土地的发展权实际掌握在国家手中。尽管没有任何法律明确规定农村土地归国家所有，但事实上对农村土地的处置最终是国家说了算，是各级政府说了算。从建国初期政府将农村土地分给农民，到合作社时期将土地收归集体所有（对于农民的自留地也是想收就收，想给就给），上世纪70年代左右又在农村将大量集体土地划出来建国营农场、林场和作为知识青年上山下乡用地等等，再到后来的包干到户、联产承包，事实上都是政府的直接行政行为，都是各级政府在直接操作。
　　根据有关学者组织的调查，针对“你耕种的土地是谁的”这样一个问题，60%的农民选择属于国家的，27%的农民选择属于村集体的，7%的农民选择属于生产队（小组）的，6%的农民选择属于个人或属于其他人的。其中，认为“耕地属于国家的”情况比较均衡地分布在各调查地点［4］。 因此可以看出，现实中认为农村土地属“国家所有”的并不在少数。2006年，国土资源部对2004年以后的用地情况进行检查，认为一些城市违法用地事件超过90%都与地方政府有关［5］，也很能说明这个问题。另外，现在国家征收或征用的农村土地只给地力、地上损失补偿费和失去土地的人口安置费，不包括土地本身的价格，实际上也是只承认农民或集体对土地的使用权，否认其拥有土地所有权。
　　（二）归集体所有
　　农村土地归集体所有是基于法律的规定。《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。从这两个涉及农村土地所有权的主要法律看，尽管两者分别使用了“劳动群众集体所有”和“农民集体所有”两个不同的概念，“集体”的含义、集体的内部结构和集体的范围等等也不明确，但农村土地归“集体所有”的规定是明确的，这也是理论界对农村土地所有权的主流认识。
　　（三）归农民个人所有
　　农村土地归农民个人所有是基于部分学者的认识和部分农民的愿望。这种认识在农民中所占比重不大，他们可能是“不敢”有此奢望，但在理论界认为农村土地应该归农民个人所有的却不在少数。
　　近年来，随着农村土地征收范围的扩大，利益受到侵害的农民群体也进一步扩大，农民的维权内容和维权形式也发生了变化。早年农民主要还是争取多给点补偿费和多给几个占地招工指标，而现在大多数则将矛头直接指向了农村的土地制度。江苏省省庄村村民采用网络公开信的方式向全国公告：“我们省庄村的耕地和竹山归全体村民平均永久所有，这些土地曾归我们的祖先所有，现在归我们和我们世代的子孙所有，除非我们全体农民共同同意，誓死捍卫我们的宅基地和耕地的所有权”；黑龙江省4万户农民（王桂林等）向全国公告：“宣布拥有土地所有权”；陕西省250户农民（马连宝等）向全国公告：“收回土地所有权”［6］。尽管他们的呼喊是如此的强烈，但没有多少人相信他们能真的收回或完全拥有农村土地的所有权。
　　上述的三种基本认识各有市场，但农村土地归国家所有显然与法无据。归农民个人所有应该是一个改革的方向，也有待商榷。因此农村土地属集体所有仍是目前理论界的主流认识，但是争议也多，引发的矛盾和产生的问题也较多。
　　
　　二、农村土地属集体所有的矛盾和问题
　　
　　如果说农村土地归“集体所有”，那么，这个“集体”到底是一个什么样的集体呢？在理论和实践中，对这个“集体”的理解和认识五花八门，甚至大相径庭。由于 “农民集体”的法律性质不明，农村土地的主体无法确定，有的地方甚至失去了土地的发包主体，造成产权混乱现象［7］。对农村土地属集体所有的矛盾和争议主要体现在以下几个方面：
　　农村土地到底归谁所有
　　第21卷第2期
　　（一）“集体”的内涵及性质之争
　　在有关的法律中，对这个农村“集体”分别使用了 “劳动群众”、“农民”、“村民”、“农村集体”、“农村经济组织”、 “农业经济组织”、“农村合作组织”、“农民集体”、“集体成员集体”等多个不同的概念来予以表述（在做一般表述时，笔者用广义的“农村集体”来涵盖上述概念，并且这个“农村集体”都是基于农村土地所有权而言的）。这种多概念的表述，使“农村集体”这个概念的内涵和性质存在多变性，人们对“农村集体”含义的认识也只能是模糊的。概括起来，对“农村集体”的内涵及性质又主要有以下几种不同的观点和认识。
　　1.农村集体是阶级概念的延伸
　　《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”； 第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”。从上述表述中可以看出，《宪法》使用的是“劳动群众集体所有”这一概念，即农村集体是一个“劳动”的集体，是一个“群众”的集体。“劳动群众”沿用的是阶级社会的一个术语，与该词相对应的是“非劳动群众”即剥削阶级。1956年我国农村完成社会主义改造后，剥削阶级已不存在，既便有，也要把他改造成劳动群众。在当时的阶级划分中，农村主要就是农民，农民就是天生的劳动人民，所以顺理成章地农村土地归劳动群众集体所有，应该就是农民集体所有。只不过在现阶段这种阶级的划分早已不复存在，因此作为农村生产资料集体所有制形式也就失去了法律的根本性依据。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年，以下简称《土地承包法》）第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”与《宪法》不同，这里使用的是“农民集体”这一概念。

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