关于强化税源管理联动机制的思考

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　　强化税源管理是强化税收管理核心战略之一，是税收征管工作的总抓手。构建和完善税收分析、税源管理、纳税评估和税务稽查“四位一体”的税源管理联动机制，是推进税收管理现代化建设的迫切需要，也是税源管理部门必须努力探索和实践的目标。
　　
　　一、税源管理联动机制的基本内涵与任务
　　
　　作为肩负国家财政收入重要职责的税务部门，其中心工作与重要使命在于加强税收征管、大力组织收入，为社会经济发展提供有力的财源保证。近年来税务部门通过完善体制建设、推进征管改革、提高信息化程度，实施科学化、精细化管理，税收管理水平都有了很大提升。但随着经济建设步伐的加快，社会经济成分不断增加，税收征管环境不断变化，尤其是征管户数日益增加。税源结构愈加复杂，而税务人员力量相对偏少，管理方式有限，新形势对税务部门提升征管能力和水平提出了更高的要求。如何通过数据应用，分析、研究、解决当前税源管理中存在的问题已刻不容缓。建立一个税收分析、税源管理、纳税评估和税务稽查等“四位一体”的良性互动协作机制，既是强化税源管理的有效手段，也是不断提高税收征管质量的必然途径。
　　税源管理互动机制是税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查各环节的有机结合，四者之间相互联系、相互制约、相辅相成、水乳交融。税源管理以税收分析为起点，通过分析，查找税收征管工作的薄弱环节和漏洞，进而研究确定税源管理任务和对象，指导监控、评估和稽查工作开展，为加强征管找准切入点，提高税源管理的针对性和有效性。同时，监控、评估为稽查提供有效案源，稽查保证评估有效落实，评估与稽查反馈结果改进税收分析、监控工作。每个环节在发挥其作用时，既能得到其它环节的呼应和有力支持，又能使自身的作用成果与其它环节共享。税源管理互动机制通过信息共享、资源整合，统筹协调，形成良性互动的工作格局，达到强化税源管理、提高征管效能，促进“依法征税、应收尽收”，构建公平、高效的税收法制环境的目的。建立互动机制从目标来讲，是强化税源管理的核心战略，是与税源管理的目标相一致的，不仅在于能否将现实的税源通过我们的征管转化成国库的税收收入，更重要的在于能否堵塞征管漏洞，提高征管效能。
　　
　　二、税源管理联动机制存在的主要问题
　　
　　联动机制建立以来，对促进各级税务机关税源管理理念的提升、发挥税源管理综合效能、减轻税务人员工作负担、提高工作质量与效率等均起到了积极的推动作用，但也存在着一些问题，主要表现以下几个方面：
　　(一)征管绩效评价指标不够全面科学。目前应用比较普遍的“六率”评价指标对于考核税务机关已纳入管理的税源的征管质量是比较有效的，但是对潜在的税源则无法反映。按照这种考核，税务机关较为关注的是计划是否完成，纳税人申报的税款是否及时入库，而较少关注纳税人应纳的税收是否都如实申报了，税收状况与经济水平是否相适应。
　　(二)税收分析不够深入。一是税收分析能力不强，税收分析大而化之，潜力尚待挖掘，方法还需完善。二是数据质量有待提高，数据来源及数量有限，征纳双方信息不对称，影响了数据分析的深度和广度。三是综合征管软件对税收分析的支持很薄弱，没有建立功能较全的税收分析应用平台，查询方式单一，分析指标不完善，缺乏筛选比对功能，工作效率和质量不高。四是完整、规范、科学的税收分析工作机制尚未建立。各级税务机关税收分析职责定位不准确、分析内容和重点不明确，上下级机关之间的分析互动机制没有建立，税源调查和监控过程没有一套规范有效的数据整理、传递和责任追究制度。
　　(三)纳税评估流于形式。一是对纳税评估的方法、技巧还不完全掌握，对疑点问题尚未查清查透，许多潜在税收还未能得到深层次挖掘，依法找税的本领亟待提高，向稽查移交问题存在大事化小、小事化了，甚至存在对重大疑点问题不及时主动移交，擅自处理或隐瞒不报的问题。二是纳税人的财务信息录入不完整，或者缺乏真实性，仅靠信息系统提供的信息资料远远不能满足纳税评估工作的需要。三是税收征、管、查等环节的不协调或者相互脱节，税务机关与工商、技术监督、房管、银行、公安、海关等部门配合协作不够，不能很好地掌握纳税人的真实情况。
　　(四)稽查效果不尽人意。一是稽查环节对暴露的管理问题归纳、反馈不够，有价值的稽查建议不多，以查促管的作用不理想。二是人员素质有待提高，分析、评估人员不懂稽查，对稽查难以形成有效指导，而稽查人员不懂分析、评估，无法进行深度稽查。三是对稽查在互动机制中的角色定位模糊，没有清晰的原则和规范加以细化，稽查职能在互动机制中的体现并不理想。
　　(五)在认识和配合上的存在偏差。个别干部思想认识存在偏差，把互动机制当作一项临时性、表面性的工作来应付，没有把互动机制作为一种长期有效的税源管理手段来抓；有的干部工作中扮演算盘珠子的角色：“一拨一动，不拨不动”，工作主动性不强，积极性不高，没有利用互动机制去发现和解决问题。同时，管理职责不清晰、任务不明确，人力资源配置不尽合理，互动机制中部门间的横向、系统间的纵向配合渠道不通畅，协作力度还不够，使工作的质量和效率受到不同程度的制约，疏于管理、淡化责任的问题还没有得到有效解决。
　　(六)社会法治环境的影响不容小觑。现阶段，社会法治环境不断优化，但也存在着深层次的矛盾和问题，表现在税收管理上，部分社会公众对税收工作的关心不够，群众性协税护税基础较为薄弱，未能发挥应有的作用，基层税务机关普遍存在着案件查处难、移送难、执行难等难题，还有一些地方在招商引资发展地方经济过程中，过多地以税收优惠吸引投资，造成了一些纳税人在税收上的投机行为，利用各地税收优惠政策的差异，人为调节、转移税收，谋取不正当的税收利益，等等。这些现象不同程度存在，对我们的税源管理工作产生较大影响。
　　
　　三、加强税源管理联动机制建设的思考
　　
　　(一)更新税源管理理念，健全联动机制。要实现税源管理的税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”的联动机制，除了各子系统内部与外部、横向与纵向之间高效有序的互动运行外，需要创新管理理念，建立组织体系，真正按照“集中征收、重点稽查、强化管理”实施科学分工，以县(市)级税务局为单位建立征收中心，以经济区域为单位建立税源管理机构，以省、市、县三级建立分级稽查体系。征收中心主要承担本区域经济税收综合分析，重点税源监控分析工作；各税源管理机构(管理分局)主要贯彻以纳税评估为核心认真落实税收管理员制度，贯彻重点税源精细化管理，一般税源规范化管理，零散税源社会化管理理念；建立分级重点稽查体系，即区分省级、市级、县级三级稽查重点，实施有针对性稽查。这样，将税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”的联动机制通过机制创新，组织保障得到落实。
　　(二)强化税收经济分析，完善预警体系。税务机关 及其税源管理部门要建立健全税源管理统计分析制度，定期采集和分析税源管理数据，建立税源管理数据指标体系和税源分析的数学模型，针对所辖税源变化趋势，按照地区、行业、企业、税种、时限等对所辖税源实施结构分析监控。在实现对基层征收管理信息数据大集中的前提下主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控，把握税收与经济的对应规律，预测税收收入能力；分析宏观税负、行业税负及其变化规律，并作地区间比较；定期发布税负情况，提出税负预警指标；为基层税务机关提供税源分析手段、方法和指标，指导基层税务机关制定税源管理制度和方案，开展税源分析。在纳税人全面实行电子申报的同时，基层税务机关建立集中征收中心后，主要负责本辖区内的税源宏观分析监控和税源管理业务的具体组织与实施，侧重对影响本地区行业税负的关键指标及其增减变化的分析监控，并制定税源分析的具体标准和方法；组织指导税源管理部门和税收管理员开展税源管理工作。研究建立科学实用的税收预测模型，完善收入预测机制，指导组织收入工作。建立税收分析档案，加强年度、季度和月度收入分析，及时掌握影响税收收入变化的重大因素，积极采取应对措施。加强税负分析、税收弹性分析、税源分析与税收关联分析，对不同地区、产业、行业和重点税源企业的税负水平进行横向和纵向比较，包括与周边市(县)同时期、同口径分析。分析各主要税种、税目收入增长与相关经济指标之间的弹性，查找薄弱环节，为强化管理提供依据。作为税源管理运行机制的切入点和关键点，税收分析应按照“宏观找问题、微观查原因”的原则，加强与各部门及各系统之间的联系，从各方面采集信息数据，运用对比分析、指数分析、因素分析等方法，全面掌握税源基本情况，找准税源管理方向和重点，挖掘税源潜力，准确把握税源变动对税收的影响，发现税收政策执行和税收征管中存在的问题，及时反馈信息，确保各系统有针对性地采取措施及时解决问题。
　　(三)提高税源监控水平，实施科学精细管理。各级税务机关应通过各种方式，最大限度地掌握应征税源的规模和发展情况。从宏观上，针对税收经济，对一定时期内的社会生产、分配、交换、消费诸环节整体进行监督和控制，实现税收随国民生产总值的增长而增长，确保税收和经济的良性互动；从微观上说，针对税收征管全过程，以掌握应征税款为目的，采取税务登记、纳税申报、纳税评估、税务检查等一系列科学方法对税源进行监督和管理，对纳税人、课税对象等税源要素进行控制，保障税收收入的总体规模及发展趋势，并通过对收入状况的信息反馈，对税源的发展变化趋势能够更进一步、更及时地了解和掌握。加强户籍管理，实行联合登记；推行多元申报，优化纳税服务；强化申报纳税，提升征管效能；加强发票管理，严格以票管税；推行税控装置，强化税源监控。按照“革除弊端、发挥优势、明确职责、提高水平”的要求，建立和完善税收管理员制度，因地制宜，统筹兼顾，制定工作规范，搭建信息平台，明确职能定位和工作重点，规范执法行为，形成执法有记录、过程可监控、结果可核查、绩效可考核的良性循环、持续改进机制。作为税源管理运行机制的基础性工作，税源监控应注意从内部各子系统以及工商、银行、建筑、房管、统计、行业主管部门等外部获取信息，与申报数据进行比对分析，优化业务流程，将一般问题解决在“事中”阶段，提高征管效率，对发现有较大问题或疑点的，及时转入纳税评估或移交税务稽查。
　　(四)深入开展纳税评估，全面提升征管效能。各级税务机关要在信息化的支持下，对所辖税源实施全方位、全过程监控，及时全面地掌握纳税人生产经营、财务核算情况，对纳税人纳税申报情况进行动态评估，进一步明确纳税评估的工作职责，积极探索开展纳税评估的有效方式、方法和途径。各基层税源管理部门(税务分局)要建立专事纳税评估的工作机构，在纳税评估过程中，要注意将案头资料分析与必要的实地检查结合起来，深入了解纳税人纳税情况，除对纳税申报直接相关的财务、会计资料以及凭证等审核评估外，还要注意加强对与生产经营相关信息的对称性审核，特别要注意参照各个行业的行业标准以及同类企业的能耗、物耗平均值，结合当地实际，制订出用于评估的分行业投入产出比、产品耗能比、行业平均利润率以及行业平均税负等指标，对同一纳税人不同时期的情况进行纵向比较，对同行业不同纳税人同一时期的情况进行横向比较，综合分析测算纳税人的应纳税额与实际纳税的差距，以确定管理和检查的方向与重点，从而做到有的放矢，有效管理。要及时总结税源变化的一般性规律，掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评估模型，形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系，及时发现问题，堵塞管理漏洞。作为税源管理运行机制的核心工作之一。纳税评估是税收分析的进一步延伸，应通过综合运用各方面的涉税信息开展分析评估，及时发现并有针对性地采取措施解决税收政策执行和税收征管中存在的问题，用以指导基层税源管理工作，进一步加强税收分析、税源监控与税务稽查之间的内在联系，强化各部门和岗位之间的工作衔接，促进税收征管效能的提高。
　　(五)加大税务稽查力度，提高税收违法成本。如是说税收分析侧重于税收整体“面”的管理，税源监控侧重于经营行业“线”的管理，纳税评估侧重于纳税人“点”的管理，那么税务稽查则在税源管理中起着“守门员”的作用。一方面纳税人税收法制意识尚不高，受教育程度差异性很大，另一方面我国税收法制建设、税收科学管理水平与我国经济快速健康发展进程很不适应。其中也包括我国的税收违法成本远远低于发达国家。因此，我们必须加大稽查工作力度，严厉查处涉税违法案件，震慑和惩处涉税犯罪。加强税务稽查的案例分析，及时掌握涉税案件的发生、分布特点，作案手段和发展动向，为案件查处提供依据。作为税源管理运行机制的“最后防线”，税务稽查应积极从税收分析、税源监控、纳税评估环节获取各种有效信息，发现疑点仔细排查，对查处的案件，要进行认真剖析，通过案例分析，发现税收征管的薄弱环节，制定并采取整改措施，堵塞税收征管漏洞，充分发挥税务稽查对税款征收和税源管理的监督与促进作用。
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