浅谈农业综合开发专项资金效益审计的主要做法和体会
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我国自1988年开始,进行农业综合开发专项资金的投入,至2008年已持续投入20年。农业综合开发的主要作用:一是改善农业生产条件,为推进我国主要农产品实现由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。二是保护和改善农业生态环境,加强农田林网建设、支持生态环境示范工程建设等,促进农业的可持续发展。三是推进农业产业化经营和结构调整,以优化品种、提高质量、增进效益为中心,着力建设大型优质粮食生产、优质饲料作物和良种基地,扶持产业化龙头项目,提高农业综合效益。四是推动农业科技进步,推广标准化生产,为农民增收起示范作用。2009年我局借着国家农业综合开发办三年国家验收的契机,开展了对全市农业综合开发项目的审计工作,在审计中,积极探索效益审计的路子,取得了较好的成绩,加强了对农业综合开发项目的监督力度,促进了我市农业综合开发资金使用效益的提高。
一、 综合开发项目资金效益审计的主要做法
(一)统一思想,明确要求,提高审计结果报告的质量
我市农业综合开发专项资金的审计工作是一个涉及全市八个郊区县的大型综合审计工作,需要同时对八个郊区县进行审计,并同时出具八个郊区县的审计综合报告,然后对八个综合报告进行归纳汇总形成审计结果报告。应该说八个县区的综合报告是为最终形成的审计结果报告服务,审计结果报告质量的优劣取决于综合报告的质量高低。因此,如何把对审计结果报告的要求贯穿于各个县区的审计中,如何把各个县区的审计工作统一起来对于此项目审计来说是一个至关重要的问题,是审计成功的前提。审计署要求审计结果报告必须要有总体概念,努力从宏观上反映审计结果,做到总体把握、点面结合、理性分析、建议得当。
根据审计署的要求,我局经过认真的研究,对各个县区的审计组提出了如下的要求:
1.在审计过程中,对于属抽查范围内的项目一律进行评价,发现问题,进行揭露,有了成绩,要进行肯定。在评价中要有质的分析和量的定性,从数量指标和质量指标两方面进行评价。
2.为了审计报告的结论具有说服力,要求审计组的项目总数和资金总额抽查率必须达到50%以上,并且明确抽查的项目名称和资金总量。
3.要注重对问题的理性分析,特别要注意用历史的、联系的观点对审计查处的问题加以分析,挖掘源头,寻找问题产生的根本原因和直接原因,提出切实可行的审计建议。
(二) 找准效益审计的切入点,明确效益评价指标
效益审计对于大部分审计工作人员来说都是一个新课题,特别是基层审计人员。虽然对效益审计有了一些认识,在具体实践中也在不断的摸索,但头脑中过去的审计方式、思维方式并不能一下子就有所转变。这就像在国内的人,突然到了国外,虽然手中拿的是美元,商品的标价单位是美元,但仍然习惯于将美元换算成人民币来衡量商品的价格高低。因此为了避免效益审计最终混同一般的专项审计,为了各个审计组能够统一思路、统一审计方法,我局参考试点审计的结果,在审计组相关人员共同探讨的基础上,明确了此次效益审计的切入点和评价指标。
试点审计的结果表明,部分县区存在着土地治理项目的项目区安排分散,不能集中连片,未能实现综合治理功能,未能达到预期的效果。因此,我局把合理立项、科学布局作为审计土地治理项目的切入点,以项目资金的到位率和项目工程的实际使用率作为评价指标。对于多种经营项目审计,根据以往审计的记录以及试点审计结果,反映该项目存在着可行性研究报告与实际情况出入比较大, 项目单位的实际建设规模未达到计划的标准,以及对周边农民未起到联结、带动作用等问题。因此我局将项目单位到底给当地带来了什么作为审计的切入点,项目实施后,是富了项目单位、当地农民、地方财政还是“双赢”或“三赢”,亦或是 “一赢两输”?这是各个审计组必须回答的问题。将项目单位项目资金的实际到位率和建设内容完成率、当地农户订单占项目单位总订单数的比率作为评价指标。另外在以往的审计过程中还发现部分龙头企业存在着排污超标的问题,给当地的环境造成了污染。审计组对此也特别提出要给与关注。
(三)合理配置好人力资源
由于全市农业综合开发审计点多面广,工作量大、资金分配分散,因此,我局对人员的调配做出了认真部署,由我局农业与资源环保审计处牵头,从各县区审计局抽调一名工作人员作为助理审计员编入审计组。这种人员安排使各个县区的审计组既能做到统一领导,方便管理,便于沟通,又能做到熟悉县区情况,便于开展工作,少走弯路。另外,考虑到审计中会涉及到工程项目的审核,而我局农业处的审计人员缺少这方面的专业知识、专业技能,因此聘请了8位工程造价师,编入各个审计组。在实际审计实施过程中,这些工程造价师发挥了重要的作用,使此次的工程审计更加专业,审计结论更加具有权威性,同时对于审计组的其他同志来说,也提供了一次难得的学习、培训的机会,对于提高整个处室的工作业务能力、业务素质都起到了很大的作用。
(四)突出重点,改进审计思路
根据传统的审计思路,审计人员是以资金看项目,也就是审计重点放在对资金的审计上,重视对资金真实、合法性的审计,而忽视对项目效益性的审计。主要表现在以下几点:一是审计收集的资料。传统审计中,审计人员搜集的资料大部分是被审计单位的财务报表、会计帐、银行对帐单,项目资金计划等与资金有关的资料;二是审计时间。传统审计中,在室内查看相关会计资料的时间基本能达到整个审计现场审计实施时间的三分之二,而到室外进行现场查看项目的时间只有三分之一,个别项目可能会更少一些;三是看现场的目的。传统审计中,查看现场的目的也只是为了验证资金支出的真实性。针对上述情况,我局就此次效益审计提出改变审计思路,既重资金更重效益。对资金审计时明确抽查的比例,在抽查范围内进行审计,以点带面,查深查透。加大对项目的审计,主要从以下几方面体现: 一是加强有关项目资料的收集,如项目的可行性研究报告、项目建议书、上级部门对项目计划的批复、扩初设计、县市两级的验收报告、项目的有关招投标文件、项目监理等有关资料等等;二是保证足够的时间查看项目现场;三是看项目不就事论事,看项目不仅反映项目资金的真实性,更要看项目本身的经济性、效率性、效果性。
(五)改进审计方法,灵活运用审计调查表
实施效益审计,对项目实施情况进行效益评价是建立在大量的不同性质的数据资料基础上的,只有这样,评价才能够做到客观和公正。这与一般的财政、财务收支审计存在着很大的差别。为了获得足够的、真实的基础数据,我局研究制作出了既符合实际情况又能够满足效益评价要求的审计调查表。这些审计调查表解决了调查数量和调查质量以及取证难的问题。例如土地治理项目,审计组在与被审计单位共同查验项目后现场填列工程量审计认定表,由被审计单位签字盖章。在调查土地治理项目的实际使用效果时,编制了项目设施实际使用情况表,一方面通过分发审计调查表由农户自行填列的形式,另一方面采取边询问边由审计组成员现场填列,最后由农户签字的形式,解决了对农户取证难和取证数量不足的问题。我局在大量详实的审计证据支持下,对项目做出了公允、客观的评价,提高了审计质量,为我市农业综合开发项目更加健康、规范、高效的发展做出了贡献。
二、主要体会
(一)精心组织、统一思路是做好大型效益审计的前提。
由于农业综合开发效益审计涉及的县区比较多,具体实施审计的审计组也多,我局为了能够规范各审计组的审计行为,高标准、高质量的完成审计任务,首先召集市及各县区审计局的同志们参加会议,学习相关文件,明确审计的目的和意义。其次是组织讨论。查阅以前年度的审计报告,针对效益审计和审计结果报告的要求,就如何开展好此次审计开展讨论。经过热烈而有效的讨论,统一了思路,统一了审计方法,为汇总出高质量的审计结果报告的提供了重要前提。
(二)先行试点、整体推进是做好效益审计的重要环节。
我局组织审计组的骨干力量先行试点审计。审计组按照事先讨论好的思路和方法进行审计,在实践中检验原来的设想,并在审计实施中不断的进行修正和补充,最后摸索出一套行之有效的审计方法,然后将取得的经验全面推开,整体推进。
(三)统筹全局,点面结合是做好效益审计的关键。
我局在审计实施过程中既抓问题,查深查透,又统筹全局,把握整体,把审计发现的问题放在项目和资金管理的大背景中去考察。既增强审计的震撼力,又综合分析问题产生的客观原因及历史背景,提出切实可行的审计建议,最大限度的发挥效益审计的作用。
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