农村集体非农建设用地入市流转模式探讨
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摘 要：目前，农村集体非农建设用地入市流转存在四种基本模式：“转权让利”、“保权让利”、规划区内外区别对待、农户主导的自发流转模式。从产权、经济发展、利益分配、社会保障等角度，对四种基本模式进行比较分析。在比较分析基础上，总结经验启示。农村非农建设用地流转制度创新宜倡导模式多元化，而“规划区内外区别对待”可作为重点模式进一步完善。
关键词：农村非农建设用地；入市流转；模式分析；启示
中图分类号：D63-31文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）03-0067-02
农村集体非农建设用地是指符合村镇规划、经国家审批的乡(镇)村建设用地。乡(镇)村建设用地主要包括：乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地、乡镇企业用地以及农村居民住宅用地[1]。农村非农建设用地入市流转可分为直接入市流转和间接入市流转。
一、农村集体非农建设用地入市流转基本模式
（一）国家主导的流转模式：“转权让利”
国家主导，规划区内外同等对待，“转权让利”。“转权让利”是一种间接入市模式，其核心内容是“同种产权，同一市场”。这种模式可概括为“五个统一”，即“统一征用、统一开发、统一出让、统一规划、统一管理”[3]。无论是规划区内还是规划区外集体非农建设用地的流转，都要求不再保留集体土地所有权，而是通过征收征用等方式将需要流转的集体土地统一转为国有土地后再进入市场，产权单一，管理较简单。获得的土地收益大部分归“农户”所得，国家对转让土地的农民进行货币安置或住房安置，并解决农户的社会保障问题。浙江宁波市、温州市、山东威海市、江苏常州市等均采取这种模式。
（二）集体组织主导的流转模式：“保权让利”
集体组织主导，规划区内外同等对待，实行“保权让利”[4]。“保权让利”是一种直接入市模式，其核心内容是实行国有和集体土地“同价同权，同一市场，统一管理”。这种模式主要表现为为：第一、在城市规划区内，对两种土地使用权实行“同质同价，优质优价，劣质低价”；第二，实现“同一市场”，国有土地使用权和集体非农建设用地使用权在同一市场上流转；第三，实现“统一管理”，政府把两种建设用地使用权流转纳入一体化管理之中，没有歧视政策。上海嘉定、江苏无锡等地均采用这种模式。
（三）国家主导和集体组织主导结合的流转模式：规划区内外区别对待
规划区内外区别对待，采取不同的管理办法。按照“两个区域,两种产权”的原则[5]，在政府规划建设区内,实行“转权让利”。集体土地所有权转为国有,集体有偿、有限期行使土地使用权,国家将部分利益让渡给集体。在规划建设区外,实行“保权让利”。集体土地所有权不变,允许农村集体经济组织将集体土地使用权统一租让给用地单位和个人,并允许土地使用者再次流转。浙江省杭州市、湖州市、嘉兴市等地区采用这种模式。
（四）农户主导的流转模式：体制外的土地流转
随着市场化进程的深入，农村集体土地产权关系也逐步清晰。以宅基地使用权流转为标志，农户主导的非农建设用地流转成为我国南方等市场经济发达地区地权市场的主要交易形式。城市化背景及市场规律作用下，当宅基地相对价格大于违反宅基地管制制度所产生的成本和宅基地闲置成本二者之和时，宅基地的市场自发交易行为便产生了。这种模式在市场经济相对发达的广东、浙江、江苏、福建等省份最为普遍[6]。
二、四种基本模式的比较分析
（一）从明晰土地产权的角度看
采用“转权让利”模式，集体非农建设用地使用权人不能同国有土地使用权人一样，通过独立处分自己的权利满足其经营和消费需要，以体现土地使用权的用益物权属性[7]。而“保权让利”的模式明确了农民集体享有土地交易的主体地位，通过所有权和使用权的分离及市场流转，体现了集体非农建设用地使用权的用益物权特性。对于农户主导的土地流转模式，现行公有制的体制和法律下个体农户无法独立享有所有权和完全的处置权。可以说，农户主导的流转模式，明显无法实现完整的土地产权。
（二）从适应经济发展需要的角度看
“保权让利”的模式下土地所有权不转移，不需要经过征地复杂、严格的程序，在利益分配、流转方式和管理机制上更加灵活，能方便流转主体进行交易，实现城市建设用地的集约化利用，且“保权让利”的模式符合市场经济发展规律。“转权让利”的模式在一定能够程度上符合城市化发展的要求，但与土地资源的资产属性和市场规则不符合，不能发挥市场配置资源的优势，土地流转必将受到限制。农户主导的流转模式下，虽然农户在一定程度上可以实现直接流转使用权，但是农户无法独立拥有土地的所有权，在重大利益面前很容易产生农民个人、集体组织、政府之间的矛盾。从长期看，若监管不到位其对经济发展的影响弊大于利。
（三）从收益分配的角度看
国家主导的“转权让利”模式中，农民在一定程度上成为土地资产性收益分配的主体。通过土地资产的货币化，农民的资产价值获得了充分的实现[8]。在“转权让利”的模式基础上，只要监管得当，政府给予货币安置或住房安置，做好社会保障工作，农民的经济收益就会较之前有很大的提高。以村镇集体组织主导的农村建设用地流转的利益实现形式也有自身鲜明的特征。集体组织主导的土地流转的利益分配主要以“集体利益”为目标。村镇集体获得了最主要的土地流转经济利益，农民土地收益分配比率偏低是目前建设用地流转中的一个突出问题[8]。在农户为主导的流转模式中，一方面，由于制度的缺乏导致宅基地使用权的资产价值被低估，农户的收益受到影响；另一个方面，由于正式制度的缺乏可能引发撕毁合约的风险。这些不确定因素制约了农民收益水平的提高。
（四）从社会保障的角度看
国家主导的“转权让利”模式下,政府有义务在实现土地入市流转后，既保证农户的收益，也解决农户的社会保障问题。一般，政府会把部分的流转收益用作安置补助费、土地补偿费、社会保险费，用以解决失地农民的社会保障问题。政府解决农户社会保障问题的可靠性最高，以嘉兴市为例，1998年,嘉兴市出台《嘉兴市区土地征用人员分流办法》,政府统一征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险，开创性地解决了失地农民的社会保障问题。集体组织主导的农村非农建设用地入市流转模式，社会保障问题必须经由集体组织来解决，因为没有统一的法律和制度规定，保障问题很难得到解决，故集体主导的“保权让利”模式，在解决社保问题上，有待进一步完善相关制度。农户主导的土地流转模式，根本就没有社会保障，一旦农民失去土地，必将对社会的稳定造成不利影响。
（五）如何看待规划区内外分别对待的模式
规划区内外分别对待的模式，吸收了“转权让利”模式和“保权让利”模式的不同优点。与“转权让利”模式相比，一方面，它更能合理协调城市规划用地和农村经济关系。另一方面该模式在和现行法律制度的衔接、避免对国有土地市场的冲击以及实现国有土地资产保值增值的目标上，比“保权让利”模式效果更好。但该模式实际上在建成区内还是强调一种产权，即强调在建设规划区内保持国有土地的垄断性，故存在与“转权让利”同样的弊病。这种模式在土地利用规划上要做很多工作，需要土地部门和城市规划部门加强合作。
三、经验启示
通过对四种基本模式的比较分析,我们可得到以下共识:
（一）大胆探索公有制的多种实现形式,加强集体非农建设用地流转方面的制度创新
第一，集体非农建设用地流转的方向是建立一个完善、高效、统一的城乡土地大市场。第二，构建包括集体土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、地役权等权利构成的土地产权体系。第三，统一规划、统一管理：所流转的土地必须依法办理土地登记；必须符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划；必须是已经依法批准作为或者转为的建设用地。
(二)有必要对相关法律制度进行立、改、废
第一，尽快制定《农村集体土地使用权出让和转让暂行条例》，以保证在实际流转中有章可循依法规范。第二，要修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《民法通则》等法律中限制集体非农建设用地流转的条款。第三，相应的国家立法机关应加强法律清理工作,及时废止那些不合时宜的法律、法规、规章[9]。
（三）必须着重解决非农建设用地入市流转中利益分配和监管问题
第一，建立合理的土地利益分配机制，合理分配土地利益，同时必须解决失地农民的社会保障问题。第二，有必要建立一个严格明确的土地市场监管体制，加强对政府相关部门和集体组织管理者的监督。
（四）允许多样化的土地流转模式存在，把“规划区内外区别对待”模式作为重点模式，进一步完善、创新
在改革土地制度时，应坚持走多样化的城市化道路,因地制宜,允许多样化的土地流转模式存在。规划区内外区别对待是一种有发展前景的模式，可以作为重点创新的模式，进一步完善。通过创新模式，健全农村集体非农建设用地流转制度，构建完善、高效、统一的城乡土地大市场，让国家、集体、法人、个人四者都可以进入，并自由参与竞争。
参考文献：
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