论土地承包经营权流转目标的内在冲突及化解机制
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摘要:理论上土地承包经营权流转的目标有两个:一是从稳定生产关系的层面强化农民的土地承包经营权权能;二是从提高生产力的层面实现农村土地的适度规模经营。但是在土地承包经营权流转过程中,村集体、承包户以及其他集体成员之间在利益上存在矛盾;政策规定与农民意愿之间也存在差距;失地农民的社会保障有待加强。必须采取有效措施化解矛盾,推动土地承包与流转制度的进一步完善。
关键词:土地承包经营权流转;目标;冲突;化解机制
中图分类号: F301文献标识码: A 文章编号: 1004-1494(2010)03-0080-05
一、问题的提出
土地承包经营权流转是在家庭联产承包责任制基础上为了稳定土地承包关系及发展规模农业而进行的土地产权制度改革。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》),试图通过在明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的条件下,解决长期困扰家庭联产承包责任制的农民投入不足甚至撂荒的问题。此外,由于我国农村集体的土地基本上是按人头平均承包的,农地的经营规模非常狭小。每个农户平均承包地不过0.5公顷,仅相当于美国农场主的四百分之一。农民从每亩农业用地得到的净收益不过二、三百元。如此狭小的土地经营规模,想让农民致富,确实面临诸多挑战。因此,《决定》还提出,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营;有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。《决定》允许农村土地承包经营权流转,既是对农村土地大量流转这一既成事实的政治确认,同时该决定也蕴含着强烈的政策预期目标,那就是一方面期望从稳定生产关系的层面强化农民的土地承包经营权权能;另一方面期望从提高生产力的层面实现农村土地的规模经营。事实上,据农业部统计,截止2008年8月底,全国农村土地承包经营权流转面积为1.06亿亩,仅占家庭承包耕地总面积的8.7%。这其中包含很多流转是在地方政府主导下强行推进的,完全违背了中央决定中的自愿原则。因此,农村土地承包经营权流转的目标实现并不像政策预期的那样,在实际操作过程中,因强化承包户拥有的承包经营权权能以及实现土地规模经营目标之间的内在冲突问题不容忽视。这使得我国土地承包经营权流转的预期目标颇为尴尬地面对一个无法回避的困境:通过赋予农民长久不变的土地承包经营权及流转权后,如何协调好村集体与承包户之间基于土地流转的权力与权利的冲突,以及承包户与其他集体成员之间在流转中基于平均占有土地上的冲突;同时,期望通过土地承包经营权的流转促进土地适度的规模经营,发挥规模效应,形成规模经济,但如何协调好政策上的适度规模经营要求与实践中违背农民意愿进行大规模流转经营的冲突,以及土地规模经营与土地流转后农户的社会保障之间的冲突,这些问题值得进一步探讨。
二、土地承包经营权流转目标蕴含的内在冲突
土地承包经营权流转政策的预期目标与政策在实际操作中达到的现实目标存在较大的差距,主要表现为:
(一)因强化承包户土地承包经营权权能而蕴含的内在冲突
以家庭联产承包经营责任制为基本形式的承包户拥有的土地承包经营权权能并不充分,因为这种承包经营权只限于有权在承包土地上经营什么农产品。这样的制度安排与当时的政治语境及意识形态有很大关系。随着我国市场经济地位的确立以及农户作为一个独立的经济主体开始拥有了对土地的经营权,承包户拥有的土地承包经营权权能逐步得到法律和政策的强化。《决定》明确提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。所谓“长久不变”,依据专家的理解,就是“增人不增地,减人不减地,割断农村人口的变动和农地变动的联系。”长久不变的土地承包经营关系,不仅免除了土地承包经营权流转主体的后顾之忧,也强化了承包户的土地承包经营权的财产性权能。但是这样的政策预期目标却蕴含着如下的内在冲突:
1. 村集体与承包户之间基于土地流转的权力与权利的冲突。
早在2001年底,为了促进农村土地资源的优化配置,规范农村土地的流转,中共中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,在政策层面拉开了土地承包经营权流转的序幕。之后不久,立法也对此作出了回应。《农村土地承包法》于2003年3月1日起施行,其中第32条对土地承包经营权流转方式进行了最直接的规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”但该法第37条赋予了集体经济组织作为发包方的土地流转的最终决定权,即“采取转让方式流转的,应当经发包方同意。”这表明发包方(集体经济组织)的权力因素在土地承包经营权流转过程中依然发挥着支配性的决定作用。出于强化承包户土地承包经营权能的政策目标,中共十七届三中全会通过的决定对土地承包经营权流转这一问题表述为:“依照依法自愿的原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”该表述在强调“依法自愿”的基础上,将“转让”与“转包”、“出租”、“互换”等土地承包经营权流转方式同等对待,以承包方的自主选择和决定为基础,而无须发包方的同意。既然《决定》强调“依法自愿”原则,那么目前明确以法律形式对土地承包经营权流转方式问题进行规定的则是《农村土地承包法》,正是这一点,《决定》与《农村土地承包法》存在明显的差异和矛盾,导致村集体与承包户之间基于土地流转的权力与权利的冲突。
2. 承包户与其他集体成员之间在流转中基于平均占有土地上的冲突。
“耕者有其田”一直作为中共带领人民群众进行土地改革行动的合法性基础,较为平均地占有土地,对于农民而言,不仅是作为社会主义国家一员的优越性所在,也是保证农民基本生存权的应有之义。2007年10月1日起施行的《物权法》在立法层面上正式确立了土地承包经营权的用益物权属性,以及《决定》明确提出土地承包关系“长久不变”以此强化了土地承包经营权的物权性,进一步为土地承包经营权流转扫清了障碍。但赋予承包户充分自主的土地承包经营权的流转决定权的同时,可能导致承包户与其他集体成员之间在流转中基于平均占有土地上的冲突后果:既然立法和决定确立并强化了土地承包经营权的用益物权性质,承包户就拥有对承包的土地更多的支配权,包括选择流转对象的权利,所以在进行土地流转时,那些同为集体经济组织成员但在历次土地调整中错过承包机会的农户,不一定能成为承包户土地流转的对象。因为承包户在流转土地时,首先考虑的是流转土地的价格,然后考虑的是与流转对象的关系,而不会去考虑那些同为集体组织成员并且无地可种的农户对土地的迫切需求,对于承包户如何选择土地流转对象,村集体也无权进行过多的干预。这样导致大家都是村社集体的一员,有人占有较多的土地,有人占有的土地却很少,土地承包经营权流转不仅不能对土地占有不均的状况进行有效改善,在实际操作中还可能进一步固化农村现有的人均占地不均的后果,这是村民无法忍受的现状。基于“人人都有生存权”以及“土地是农民的命根子”的理念,将难以避免承包户在流转土地时与其他集体成员因占有土地不均而发生冲突。
(二)为实现农村土地规模经营而蕴含的内在冲突
从根本上说,我国农村土地流转的规模必须与农民向非农产业转移的规模相适应。这充分表明在土地承包经营权流转上要基于我国基本国情和农民意愿来推进。但是,在实践中由政府主导的规模化土地流转,使中央实现农村土地规模经营的政策预期目标蕴含着严重的内在冲突:
1. 政策上的适度规模经营要求与实践中违背农民意愿进行大规模流转经营的冲突。
从理论上讲,土地承包经营权流转可以使农民在无法亲自耕种自己的土地的情况下,通过流转不仅获得土地出租的费用,还可以拥有因此“脱身”而专门从事其他行业的机会。政策预期的目标是,土地承包经营权的流转可以促进土地适度规模的集中,发挥规模效应。但是在实践中,由地方政府主导的土地流转的具体操作过程中更多的不是基于农民的实际需求与意愿,而是基于自己的特定利益诉求,对中央的土地承包经营权流转政策实现异化。在土地流转过程中出现一些基层政府对农村土地流转的量直接定指标的现象,有的地方提出当年“保证完成”流转土地多少万亩,指标又被逐层分解到乡镇。不少乡镇干部张口便是“千亩规划”、“万亩大棚”,强迫农民退出土地经营。殊不知,我国当前农村劳动力的大规模迁移还处于非永久性迁移阶段,迁入地的工资较低,甚至不足以维持全家在迁入地的的基本生活,从而使许多农村家庭选择在迁入地与迁出地同时寻找获取收入的生活方式,这种状态不是一时半载通过政府主导推进土地大规模流转就能轻易改变的,违背客观规律和农民的真实意愿导致一些地方所推进的土地规模经营蕴含着不可预知的社会风险。
2. 土地规模经营与土地流转后农户的社会保障之间的冲突。
土地规模经营是解决家庭联产承包责任制下土地零碎化导致土地产出低下的有效办法,因而在土地规模经营的具体操作中,如何防止非强制性地进行土地流转,必须高度重视土地规模经营与土地流转后农户的社会保障之间的冲突。当前在尚未给农民提供安全社会保障的状况下,尤其在全球金融危机依然没有完全消退的环境下,通过加快土地承包经营权的流转,使土地集中进行规模经营,虽然可以一定程度上带来劳动生产率的提高,但由此节约出来的农村人口却找不到生产性的出路,给整个社会带来的后果将是危险的。如果为了片面的实现土地的规模经营目标,而不顾当前城市对农村转移出来的劳动力的容纳能力现状,让大量的无地可种的土地流转户进入城市,不仅增加了城市的运行成本,也加剧城市社会秩序的不可控性的风险。
三、解决土地承包经营权流转目标内在冲突的基本思路
必须采取切实有效的措施解决政策预期目标所蕴含的内在冲突,使政策的预期目标能有效促进农村经济社会的协调发展。
(一)在强化承包户土地承包经营权权益的同时应当兼顾村集体与承包户、承包户与集体其他成员之间的权益关系
强化承包户的土地承包经营权权益,不能忽视作为集体土地所有权主体的村集体组织,以及同为集体组织成员的其他没有从村集体承包过土地的农户。因此,兼顾村集体与承包户之间的权益关系,并处理好在流转中承包户与村集体组织其他成员之间平均占有土地的关系,是解决政策预期目标内在冲突的关键。
1. 兼顾村集体与承包户之间的权益关系。
中央为了稳定农村土地承包关系,防止在土地调整及流转过程中承包户的土地承包经营权益遭受侵害,从而强化承包户的土地承包经营权益,采取了越来越严厉的限制土地调整及妨碍土地流转的措施,村集体经济组织与承包户之间的土地承包关系不仅三十年乃至永久不变,而且对于承包户通过“转让”方式流转土地,不再需要村集体组织的同意。这样一来,承包户通过转让方式流转土地承包经营权,如果不赋予村集体组织对承包户流转土地的期限等事宜进行合法限制的权力,这种承包关系将彻底架空村集体组织,村集体作为土地所有权的权力将被虚置。因此,村集体组织作为具有一定公权力职能的组织及农村土地的所有权主体,对承包户依法自愿为基础的土地承包经营权流转行为进行必要的限制是十分必要的。但是村集体组织对承包户流转土地的行为进行限制应该是基于法律的规定,由法律对村集体组织行使的限制土地流转的权力进行清晰列举,这样既可以防止村集体组织滥用权力阻碍土地承包经营权的正常流转,又可以阻止承包户在流转土地承包经营权时出现架空村集体组织,导致村集体组织作为土地所有权的权力将被虚置的危险。为了统筹兼顾村集体与承包户之间的权益关系,一是建议对《农村土地承包法》第37条进行修改,删除“采取转让方式流转的,应当经发包方同意”的规定,使立法与中央的政策相一致。同时赋予(发包方)村集体组织这一集体土地所有权主体相适应的土地流转监督权力。二是必须赋予村集体组织对承包户流转土地的最高期限进行限制的权力,如果土地的承包期限是15年或30年不变,对承包户流转土地的期限可以依据《农村土地承包法》第三十三条第(3)项的规定进行限制,即“流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”如果承包的期限已经从30年不变改变为“长久不变”后,立法则无法对承包户流转土地的期限进行限制,对此,必须通过村集体的干预防止在长久不变的承包关系下出现借流转之名导致土地被出卖的后果。三是必须赋予村集体组织对承包户流转土地的效力进行审查和确定的权力,如果不赋予村集体组织对承包户流转土地的效力进行审查和确定的权力,承包户与承租方之间的流转合同是否有效,除非双方因合同产生纠纷诉诸法院。否则,没有相应的组织对他们之间的土地流转合同的效力进行审查和确定,很难保证承包户与承租方之间的流转合同不出现侵害村集体组织和社会公益的情况。《决定》中对土地承包经营权流转确立的“三不”原则,应当在将来的立法中作出明确规定,作为赋予村集体组织对承包户流转土地的效力进行审查和确定的法律依据。
2. 处理好在流转中承包户与村集体组织其他成员之间在平均占有土地上的关系。
农户作为村集体组织的成员,享有承包经营集体土地的权利。但是,在具体土地承包关系“长久不变”的情况下,分到每户的土地就会因为家庭人口变化而出现土地不均的现象。尤其严重的是,自第一轮土地承包以来,有些地区一直没有进行过土地调整,即使是进行了第二轮延包的地区,随着时间的推移,农村人均占有土地的不均衡情况都已经到了相当严重的地步。因此,土地承包经营权流转不应该成为固化农村现有的人均占地不均的延续,而应当借土地承包经营权流转这一契机,对农村现有的人均占地不均的现状进行有效改观。笔者认为,要兼顾流转中承包户与村集体组织其他成员之间平均占有土地的关系,必须尽快落实《农村土地承包法》第三十三条第(5)项关于土地承包经营权流转中本集体经济组织成员享有优先权的规定,特别规定那些没有从村集体组织承包过土地的成员享有优先承租权。具体而言,立法上应当对《农村土地承包法》进行修改,明确规定本集体经济组织内没有从村集体承包过土地的成员,在其他承包户流转土地承包经营权时,同等条件下不仅可以优先于村集体组织之外的承租人,而且可以优先于本集体组织内已经从村集体组织承包过土地的成员。实践中,村集体组织应当对没有从村集体组织承包过土地的成员的名单进行公示,要求承包户在同等条件下将土地承包经营权优先流转给没有从村集体组织承包过土地的成员,这是村集体组织作为集体土地所有权主体依法享有对本集体组织的土地进行调剂的权力。通过立法的规定及村集体组织的合法干预,可以对当前农村现有的人均占地不均的现状进行有效改观。
(二)推进土地规模经营必须尊重农民意愿、农村的基本经营制度以及加大农村社会保障体系的建设
为了有效实现中央政策的预期目标,农村土地流转必须尊重农民意愿,贯彻农村的基本经营制度以及加大农村社会保障体系的建设。
1. 推进土地规模经营必须尊重农民意愿和贯彻农村的基本经营制度。
针对实践中出现的适度规模经营的政策要求与违背农民意愿进行大规模流转经营的冲突现状,必须尽快采取措施防止这种现象在土地承包经营权流转中继续蔓延。笔者认为,要防止在土地承包经营权流转过程中出现违背农民意愿进行大规模流转经营的情形。一是农村土地流转必须赋权于民,这是对农民土地流转意愿充分尊重的前提。当前,导致地方政府不遗余力并不惜采取强制性措施推进土地大规模经营的根本原因在于“资本下乡”,在全国招商引资的狂热症状下,农村土地已经逐渐进入资本牟利的视野,加之地方政府的强力推进,以“土地入股”为流转形式的土地规模经营已呈蔓延态势。因此,土地承包经营权流转赋权于民,可以使农民成为对权力及资本力量构成平衡的主体。资本并非农村的对立面,农村的发展需要资本,问题是谁是主体?赋权农民就是要以农民为主体,让他们享有农村土地、金融保险、农产品加工、销售流通、技术服务等方面的主权。中国的农民目前还是个体,农民要有效对权力及资本力量构成平衡,就必须组织起来才能真正成为土地流转中能够与资本力量平衡的主体。具体的办法就是尽快建立农民专业合作社,在土地承包经营权集中流转中,不是由地方政府来主导,而是由农民专业合作社来负责具体谈判及签定合同。这是在确保农民流转的主体地位下进行的土地流转,使农民和资本之间进行的是公平和理性的交易。二是必须尊重我国农村的基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制,是我国农村的基本经营制度。家庭经营不仅适应传统农业,也适应现代农业,必须长期坚持。我国台湾地区的农业发展水平非常高,依靠的不是土地的大规模经营,而是家庭经营方式。迄今为止,台湾仍不允许私法人直接进入农业、经营耕作土地,从而保证了家庭经营仍然是农业经营的主要形式,保证了农户可以在农业产业获得就业和收入机会。反观我国当前地方政府推进的土地规模经营,大多与“土地入股”有关。土地一旦入股后,企业成为经营主体,已经不再是双层经营,家庭经营这个层次事实上已经消失。在中国当前的经济现状下,可能导致大量农村劳动力在短期内被迫离开农村涌入城市,失业问题将逐步升级为社会问题甚至政治问题,对社会稳定将构成严重的挑战。因此,政府在农村土地承包经营权流转中,应当引导农户以建立家庭农场的形式进行适度的规模经营,在农民专业合作社的帮助下,保证农民进入产前、产后等经营领域,并获得这部分经营利润。
2. 推进土地规模经营必须加大农村社会保障体系建设。
尽管通过土地流转实现土地适度规模经营对解决农村土地零碎化问题是一个很好的设计,但如果没有一整套配套措施,农村土地承包经营权流转政策的预期目标将很难按照设计者的本意进行有效运行。这就是为什么一旦经济危机爆发,马上出现返乡农民工的争地纠纷。这说明进城务工的农民工在缺乏社会保障的情况下,即使进城之前已经将土地流转出去,一旦暂时在城市无法容身,他们依然将流转出去的土地视为最后的生活保障,随时有可能回家要回自己已经流转出去的承包地。
要实现土地规模经营的既定目标,消除目标蕴含的内在冲突,必须加大农村社会保障体系建设,解决土地流转后农民的后顾之忧。农村的社会保障应当从家庭走向社会,而且在建立过程中,必须依靠法律来构建。因为建立起有效保障机制涉及社会关系领域多、范围广,必须有强制性的调控手段。笔者认为,农村社会保障法制化的模式可以从以下两个方面来考虑:
第一种模式是为流转土地的农民制定专门的社会保障法,即制定《农村社会保障法》。建立农村最低生活保障制度,使流转土地的农民的基本生存能够得到有效保障,为了确保该制度有效运行,需要解决好相关的两个问题:一是正确界定保障的对象。界定农村最低生活保障对象,应当根据流转土地的农民家庭成员结构、收入水平、生活费支出、贫困指数等指标,再结合最低生活保障线标准的确定,分类别、分情况制定出保障对象的条件与范围,严格按照审批程序进行。二是正确选择资金的筹集、管理及保障方式。最低生活保障资金的来源应当以政府为主,社会捐助和社会互助为辅。在实际工作中,保障资金可以由省、市、县各级财政和村集体合理分担,至于分担比例应根据各地实际情况确定。最低生活保障方式可灵活多样,其主要方式有两种:一是发放救助资金;二是发放部分救助资金部分实物。
第二种模式是制定统一的《社会保险法》,在社会保障上给城市居民与农村居民同样的待遇,将流转土地的农民纳入社会保障体系中,采取多种方式保障农村的基本生活和长远生计。逐渐创造条件将农村无地或少地的农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围,通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。专门针对流转土地的农民建立社会保障体系,可以充分地满足这部分农民因土地流转后生存陷入困境的实际需求。比如在失业保险基金的筹集上,采取政府引导和农户自愿相结合的办法,逐步加大法律的强制力度。但在失业保险费的交纳上,根据农村劳动者经济条件差别大、收入不稳定的实际情况,在参加保险的年龄、缴费的时间及数额、集体补助的比例上体现出灵活性。按照国家政策扶植、农民自我保障、集体辅助保障的原则,建立起低交费、广覆盖、适度保障的农村社会保障体系。
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责任编辑陆莹
On the Inherent Conflicts in the Objectives of the Circulation of Land Contracting Right of
Management and Its Resolving Mechanism
CHEN Fa-gui
(The Party School of Guangxi Autonomous Committee of the CPC Nanning Guangxi530021)
Abstract:Theoretically the objectives of the circulation of land contracting right of management are two: First, to strengthen the management power of farmers’ land contracting right from the plane of the stable productive relations; Second, to realize the appropriate scale management of rural land from enhancing the plane of productive forces. But in the practice of the circulation of land contracting right of management, there are some contradictions in the benefit among the village collective, the contract households and other collective members; there is a disparity between policy stipulation and farmers’ wish; the social security of the farmers losing land needs strengthening. We mus take effective measures to resolve the conflicts so as to further promote the system of land contracting and circulation.
Key words: the circulation of land contracting right of management; objectives; conflicts; resolving mechanism
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