西部地区基本公共服务均等化状况研究

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　　摘要:本文以财政均等化和公共服务均等化为视野,综合考虑地区经济发展、地方财政能力和公共服务水平的差距选择指标,对西部省区市之间和西部与全国平均水平的差距进行研究表明:不仅西部与全国在经济发展、地方政府财政能力和公共服务水平上存在很大差距,而且西部省区市之间在上述三项指标上的差距同样显著并且有逐年拉大趋势;不论是西部地区与全国比较还是西部省区市之间,在财政能力上的不均等程度均大于在经济发展和公共服务水平上的非均衡程度。
　　
　　关键词:西部地区;基本公共服务;财政均等化
　　
　　中图分类号:F061.5文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)02-0032-04
　　
　　一、引言
　　
　　公共服务均等化的概念来源于西方,我国对此问题的研究开始于近几年。学者们普遍认为,所谓公共服务均等化,是指在一国之内的处于不同地区的所有居民都能享受到大致相等的基本公共服务。对于哪些公共服务应属于基本公共服务并纳入均等分配,大多数学者认为:与民生有关的基础教育、公共文化、公共医疗、环境保护、社会保障等公共服务应该纳入最基本的公共服务之列[1]。
　　目前学界涉及西部基本公共服务均等化的研究很多,但是依然存在两方面的不足:在研究对象上,学者们研究全国整体状况的很多,研究西部问题的较少,而且现有研究基本都侧重于西部与东部和中部的对比,而对西部省区市之间的差距研究极为匮乏。在研究方法上,现有研究定性分析多,定量研究少,而且对基本公共服务非均衡现状的定量研究多从财政均等化或公共服务水平指标等单一角度来分析,缺少对上述指标的综合研究。由于我国面积广大,人口众多,地区经济文化自然环境等差异很大,单纯用地方政府财政能力的高低或个别公共服务水平指标来估计其公共服务均等化状况很难真实反映不同地区的居民所享有的公共服务水平的差异。因此,本文在研究西部地区基本公共服务的非均衡状况时,将综合考虑地区经济发展、地方财政能力和公共服务水平的差距选择指标,对西部省区市之间和西部与全国之间的非均衡状况进行研究。
　　
　　二、西部地区基本公共服务非均衡状况研究
　　
　　(一)西部地区经济发展水平差异
　　为了考察西部地区经济发展水平的差异,我们用人均GDP指标来进行研究(如表1所示)。对西部12省区市最近4年的人均GDP进行比较研究,结果显示:2004-2007年人均GDP最高的均为内蒙古,最低的为贵州;2004年内蒙古人均GDP为贵州的2.68倍,差异系数为24.1%,而到2007年前者的人均GDP已经是后者的3.67倍,差异系数为31.11%。这表明,西部12省区市人均GDP的差距在逐渐拉大,人均GDP非均衡状况在加速恶化。同时,从全国均值与西部均值之差的变化我们看到,西部省份人均GDP均值与全国均值的差距也在逐年拉大,并且西部与全国的差距大于西部省区市之间的差距。
　　
　　表1西部地区人均GDP非均衡状况
　　
　　
　　
　　注:差异系数为总体标准差与样本均值的比值。
　　资料来源:《中国统计年鉴2005-2008》,下同。
　　(二)西部地区财政均等化状况
　　我们用2004-2007年人均财政收入差距的变化来分析西部省区市之间的财政均等化状况(如表2)。2004年西部省区市中人均财政收入最高的内蒙古是最低的西藏的2.26倍,整体的差异系数为26.43%;到2007年内蒙古的人均财政收入已经达到了西藏的2.89倍,整体差异系数也增长为32.74%,这表明西部地区间人均财政收入的差距在逐年拉大。同时,全国人均财政收入均值与西部均值之差由2004年的345.39迅速增加到2007年的634.78,西部省区市与全国整体水平的差距也大于西部地区之间的差距。
　　我们将西部地区人均GDP非均衡状况和人均财政收入非均衡状况进行比较可以发现:西部地区人均财政收入的差异系数大于人均GDP的差异系数,全国人均财政收入均值与西部均值之差占西部均值的比重也大于全国人均GDP均值与西部均值之差占西部均值的比重。这表明,目前西部地区在财政能力上的非均衡状况要大于在经济发展水平上的非均衡状况,西部与全国在地方政府财政能力上的差距也要大于在经济发展水平上的差距,也就是说,西部地区在财政上的不平等状况要比在经济发展水平上的不均衡状况更为严重。这种状况的出现显然与财政的本质相违背。
　　
　　表2西部地区人均财政收入非均衡状况
　　
　　
　　
　　
　　
　　(三)对公共服务水平的定量考察
　　我们从教育文化、医疗卫生、交通运输、环境保护和社会保障等5个方面选取以下10个指标对西部12省区市的公共服务水平进行评估。为了便于比较,我们设各项指标的全国平均值为100,按照西部各省区市在各项指标上的实际值与全国平均值的比值对其赋值得到各省区市在每一项指标上的得分,即:指标值=实际值/全国平均值×100,然后对每个省区市的各项指标得分进行加总,如下表3所示。
　　表3西部省区市公共服务水平得分
　　
　　
　　
　　
　　
　　注:①我们用文盲半文盲占15岁以上人口的比重来表示受教育人口的比重,下同;
　　②人均教育经费为2006年数据,下同。
　　由上表我们可以看出,西部省区市中公共服务水平得分最高的为新疆,其次为青海、宁夏,最低的依次为甘肃、西藏和贵州;在西部12省中,只有新疆和青海两省高于全国水平(得分高于1000),其他10省区市的得分均低于全国平均值,这表明西部省区市的公共服务水平与全国还存在较大差距。下面我们用计算差异系数的方法来估计西部省区市之间的公共服务水平差距(如表4)。
　　
　　表4 西部省区市间公共服务水平非均衡状况分析
　　
　　
　　
　　
　　2007年西部省区市公共服务水平得分的差异系数为17.1%,最大值(新疆)是最小值(贵州)的1.87倍;西部公共服务水平得分均值与全国的差距为117.51。我们将西部省区市公共服务水平的差异系数与前面我们研究过的2007年人均GDP和人均财政收入的差异系数进行对比可以发现:西部省区市人均财政收入的差异系数大于人均GDP的差异系数,人均GDP的差异系数大于公共服务水平得分的差异系数,而在这3个指标上,全国均值与西部均值之差占西部均值的比重也是依次递减的。从这一比较研究我们可以得出结论:西部省区市之间在财政能力上的差距大于其在经济发展水平和公共服务水平上的差距;与全国平均水平相比较,西部地区与全国在财政能力上的差距也大于在经济发展水平和公共服务水平上的差距。
　　经济发展指标和财政均等化指标是对基本公共服务均等化状况的间接估计,公共服务水平指标则是对基本公共服务均等化状况的直接反应。因此,我们可以将西部省区市的公共服务水平得分、人均GDP和人均财政收入的排名进行加权,依次赋予这3个指标0.5、0.25、0.25的权重,得到西部12省区市基本公共服务均等化水平的综合排名,如表5所示。
　　
　　表5西部12省区市基本公共服务水平
　　
　　
　　
　　注:最后一行括号中的数字表示全国平均值参与西部排名所得到的名次。
　　
　　由以上的综合排名我们可以看到:从综合排名来看,西部12省区市中排名最高的为新疆和内蒙古,最低的为贵州和西藏;分指标来看,人均GDP和人均财政收入排名第一的均为内蒙古,公共服务水平得分最高的为新疆,西藏的人均财政收入是西部省区市中最低的,贵州省在人均GDP和公共服务水平两项指标上均为最低。如果将全国平均值参与排名,全国均值将排名第二,也就是说,西部12省区市中仅有新疆超过了全国平均水平,其他11省区市均达不到全国平均水平。
　　综合以上的定量和比较研究我们可以对西部地区的基本公共服务均等化现状做出基本的判断:从全国范围来看,西部与全国在地方政府财政能力、地区经济发展水平和公共服务水平上均存在很大的差距,并且在政府财政能力上的不平衡大于其他两项指标;从西部省区市间的比较研究来看,各省区市在财政能力、经济发展水平和公共服务水平上存在很大的差距,同与全国整体水平的差距一样,西部省区市间在政府财政能力上的差异大于在地区经济发展和公共服务水平的差异;从西部地区内外部两种差距的比较来看,西部地区与全国整体水平的差距大于西部地区之间的差距,而且尤其令人担忧的是,这两种差距都在以相当快的速度逐年拉大,这种不均衡的现状不论对于西部地区的发展,还是对于全国的发展,都是极为不利的。
　　
　　三、促进西部地区基本公共服务均等化的制度安排和路径选择
　　
　　目前,不论是西部省区市之间,还是西部与全国之间在基本公共服务水平上均存在很大的差距。因此,西部广大地区迫切需要在追求经济发展的同时,增强地方政府提供公共服务的能力,改变基本公共服务的非均衡状况。要在转变政府职能、构建服务型政府的前提下,完善公共财政制度,调整财政支出结构并且在推进公共服务主体多元化的同时,加强对公共服务市场化的监督,只有这样才能逐步改善西部地区的基本公共服务均等化状况,从根本上实现全民范围内的基本公共服务均等化。
　　(一)构建公共服务型政府是实现基本公共服务均等化的前提
　　促进政府由全能型政府向服务型政府转变。我国目前处于经济转型的重要时期,各种现实的困难和复杂的国情使得我国要实现基本公共服务均等化,政府必须发挥关键的作用。因此,政府能否从过去与计划经济相适应的“全能型政府”转变为现在与市场经济相适应的“服务型政府”就成为实现公共服务均等化的关键。没有政府职能的彻底转变,任何促进公共服务均等化的措施都将是低效和乏力的。要实现政府职能的转变,首先是要转变政府观念,增强各级政府的社会发展自觉性,消除对GDP的盲目崇拜和追求,这就需要实现长期以来以经济增长为导向的干部政绩考核制度向以公共服务为导向的考核制度转变。其次要明确划分中央与地方公共服务的职责,使各级政府公共服务的职责与能力相匹配。再次要建立公共服务的评价指标体系,实行中央对地方的公共服务问责制。
　　(二)完善公共财政体制是促进西部地区公共服务均等化的当务之急
　　财政体制可以在很大程度上对各级政府提供公共服务的能力和各地区居民承担的公共服务提供成本进行调节,所以财政体制能够对基本公共服务均等化的实现产生重要影响。改革开放以来,我国先后进行了4次财政体制改革,经历了以经济增长为中心的“建设财政”,逐步走向“公共财政”,再到时下聚焦于民生问题的“民生财政”的改革历程。有研究表明:不同类型的财政体制,因为政府间财权财力划分的不同,在基本公共服务均等化上所产生的效应也有显著的不同[2]。因此,要完善公共财政体制,就需要首先明确和规范中央和地方政府在公共服务上的职责划分,使得各级政府的财权与事权相匹配。其次,完善财政转移支付制度,调整转移支付结构,增加公共服务均等化效果明显的一般性转移支付在政府间财政转移支付的比重,减少并逐步取消具有逆均等化效果的税收返还及原体制补助等。再次,规范专项转移支付并加强对转移支付的监督及均等化效果的评估。
　　(三)调整财政支出结构,把更多的财政资金投向公共服务领域
　　长期以来,我国各级政府在财力不足的情况下,依然将相当大部分的财政资金投入一般竞争性领域,而对基础教育、医疗卫生、社会保障与就业等公共服务领域的投资严重不足。财政投入不足是导致我国各地区科教文卫事业和农业生产发展缓慢的一个重要原因,这更加剧了西部落后地区基本公共服务的非均衡状况。因此,我国目前的各级政府财政支出要进行结构性调整,要减少直至退出对一般竞争性领域的直接投入,严格控制行政管理费等一般性开支。财政支出要向基础教育、科技文化、医疗卫生、社会保障和环境保护等公共服务领域倾斜,向广大西部地区尤其是相对落后的西部民族地区倾斜,加大对西部地区和民族地区的财政投入力度。
　　(四)在推进公共服务主体多元化的同时,加强对公共服务市场化的监督
　　实现全国范围的基本公共服务均等化对于一个国土面积广大并拥有13亿人口的发展中国家的政府来说是一个巨大的挑战。我国政府要从经济建设型向公共服务型转变,在公共服务的提供中,政府是责无旁贷的提供主体,但这并不意味着政府是唯一的提供主体。在强调政府在基本公共服务供给中的主导作用的同时,需要提倡社会团体和个人的参与,构建公共服务的多元供给机制。公共服务供给主体的多元化不仅能够在一定程度上解决政府公共服务财力不足的问题,也可以提高公共服务的供给效率。但是,在推进公共服务主体多元化的同时,我们必须对哪些公共服务可以市场化,哪些公共服务不能市场化有明确的认识。对于教育、医疗等领域的过度市场化,将会加剧社会的不公平程度,也违背了我们推进基本公共服务均等化的初衷。因此,我们在推进公共服务主体多元化的进程中必须非常谨慎,逐步推进,并且要加强对已经市场化的公共服务提供效果的评估和监管。
　　(五)促进西部地区的经济发展,打破区域经济非均衡发展的恶性循环
　　目前西部地区的经济发展与全国相比是极为滞后的,这种经济发展水平的滞后,使得西部地区各级政府提供公共服务的财政能力相对较弱,由此导致的公共服务提供不足反过来制约地区的经济发展,进一步拉大西部与东中部、西部省区市之间的差距,从而陷入一个恶性循环,最终使得区域社会经济非均衡发展的现状不断加剧。西部地区经济发展滞后是有其深刻的历史和自然原因的,落后的历史条件、频发的自然灾害和脆弱的生态环境长期以来为西部地区经济发展造成的障碍是巨大的。但是西部地区拥有丰富的自然资源,这又为其经济发展提供了得天独厚的条件。同时,国家自1999年实施西部大开发战略以来,为西部地区经济发展提供的倾斜性的财政、金融和产业发展政策也成为西部地区加快发展的良好契机。
　　
　　参考文献:
　　
　　[1] 刘德吉.公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径:文献综述[J].上海经济研究,2008,(4):12-20.
　　[2] 王玮.我国公共服务均等化的路径选择[J].财贸研究,2009,(1):72-79.
　　
　　责任编辑:罗振建

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