农村儿童受教育权保障状况研究

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　　摘要：接受义务教育已逐步从一种特权福利发展为公民权利，这一权利需要社会福利体系予以保障。从社会福利指标“去商品化”和“去分层化”两个维度对教育政策实施效果进行评估，可以发现，农村儿童受教育权“去商品化”程度虽有提高但还未达到理想状态、“去分层化”趋势不显著。主要表现为：目前农村儿童享受教育权的资格限制条件依然存在，享受权范围未完全覆盖所有农村儿童，二元教育分层并未消除，城乡教育资源均等化程度较低，以地方政府为主的统筹层次较低。将农村儿童的受教育权纳入国家福利体系，底线公平不失为一种政策操作的标准，同时需要政府、社区、非营利组织等各方力量进行资源的整合。
　　关键词：受教育权；“去商品化”；“去分层化”；底线公平
　　中图分类号：C913.7文献标识码：A
　　文章编号：1003-0751（2015）08-0069-05
　　社会权利是研究社会福利制度的起点①，受教育权是最典型的公民社会权利，受教育权的发展程度可以反映社会福利体制的保障程度。长期以来，我国农村社会福利制度较多强调个人和家庭的责任，政府职责缺位，造成城乡教育发展存在明显的不均衡状态，农村儿童受教育权利未能得到有效保障。2006年，新修订的《义务教育法》在教育公共政策的理念上出现了重大变化，明确了义务教育的根本目的是“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”，这意味着义务教育由原来的工具本位转变为权利本位②，公民享受免费、均衡发展的义务教育从一种特权福利发展为公民权利。随后，国家相继出台了一系列旨在消除城乡差异、保障农村儿童受教育权的教育政策，农村教育政策呈现出新的发展方向。对于这些政策的实施效果，非常有必要进行科学评估。为此，本文以农村儿童的受教育权为切入点，借鉴社会福利的“去商品化”和“分层化”理论，试图从“去商品化”和“去分层化”两个维度对农村儿童的受教育权保障状况进行测量，分析其面临的困境与制度障碍，进而为农村教育福利体系建设提供思路。
　　一、农村儿童受教育权保障状况的测量维度和指标
　　社会福利的“去商品化”和“分层化”理论源于著名社会福利学家哥斯塔・埃斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）提出的“去商品化”（de-commodification）和“分层化”（stratification）两个概念。埃斯平-安德森以福利体制作为分析框架，把福利国家理解为一种支持社会公民权的概念。他使用了“去商品化”（de-commodification）和“分层化”（stratification）两个概念对社会权利及福利效果进行诠释，进而对社会政策和福利体制进行分析。
　　“去商品化”，是衡量社会权利的一个重要维度。它指的是个人福利相对独立于其收入之外并不受其购买力影响的保障程度。这是埃斯平-安德森研究中最为重要的概念之一。他认为，“去商品化”
　　收稿日期：2015-03-22
　　*基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“中国法治化进程中保障农民权益的对策研究”（08&ZD019）。
　　作者简介：杨克，女，山东大学经济学院博士生（济南250100），临沂大学法学院讲师（临沂276005）。
　　与社会权利有着密切联系。当一种服务作为权利的结果可以获得时，“去商品化”便出现了。“去商品化”是政府部门旨在减少公民依赖自身劳动或市场获得福利保障的公共行为和努力。③埃斯平-安德森认为，社会权利是按其公民身份而非市场购买能力进行区分的，判断标准是它在多大程度上允许人们依靠市场以外的力量去改善其生活水准，即“去商品化”的程度。正是在这个意义上，社会权利削弱了公民作为“商品”的地位。所以，建立在公民身份基础上的社会权利具有“去商品化”的性质。“去商品化”与社会权利的关系是：“去商品化”程度集中反映社会权利发展程度，而社会权利反过来又影响着“去商品化”的程度。社会权利发育越充分，“去商品化”程度就越高；社会权利受到限制，“去商品化”程度就偏低。因此，“去商品化”可以很好地反映社会权利的发展情况。埃斯平-安德森对“去商品化”设定了三个测量层面：享受资格的标准与对享受权的限制；收入替代率；享受权的范围。④具体到对农村儿童教育权利的测量，本文选取了“享受资格标准”和“享受权范围”作为一级测量指标，在此基础上进一步细化为享受资格的限制条件和义务教育对农村儿童的覆盖率，通过“缴费标准”“入学率”和“辍学率”等指标进行衡量。这主要是为了考察农村儿童受教育权的享受标准和覆盖率。一是看农村儿童享受这项权利时个人是否需要通过缴费付出成本；二是看受教育权是否覆盖农村所有儿童。需要说明的是，若满足“享受资格”这一指标的要求，意味着农村儿童接受义务教育的标准极低，即基于公民身份而非缴费。若“享受权范围”覆盖所有农村儿童，意味着极高水平的入学率和极低水平的辍学率。反之，则意味着农村儿童受教育权利的获得不是基于公民资格，而是夹杂着缴费等其他因素，或者其未能接受完整的义务教育，受教育权的“去商品化”程度未达到理想状态。
　　衡量社会权利的另一个重要维度是“去分层化”，它是在埃斯平-安德森福利国家分层体系的基础上发展出来的一个概念。在埃斯平-安德森那里，“分层化”是基于结构公平性的一个概念，可以用来认识不同国家的不平等和阶级差异。他认为，社会公民权的概念包含了社会阶层化，即一个人作为公民的地位将会与其阶层地位相竞争⑤。他分析了各国在构建社会公民权利方面的结构差异，从而得出福利体制对“分层化”的影响。T.H.马歇尔认为，社会权利有利于消除阶层间的差异，“社会公民权基本上解决了商品化问题，因此帮助削弱了阶级的显著性”⑥。社会政策的制定如果是基于原有的社会阶层和地位差异，则强化了原有的分层；如果是基于公民的身份发育社会权利，则有利于消除分层差异，实现社会公平。为了与“去商品化”的解释方向保持一致，本文采用“去分层化”的概念从相反的角度进行分析。“去分层化”是对社会权利标准和实施效果的一种衡量，旨在发现社会结构差异对于社会权利的影响。“去分层化”和社会权利的关系是：“去分层化”程度高，则说明社会整体结构趋向公平，公民社会权利发育充分；“去分层化”程度低，则说明社会阶层差异性大，公民社会权利受到限制。具体到教育领域，教育分层对于社会分层产生重要影响，不仅个人的流动机会受其影响，而且整个阶级结构都在其中孕育⑦。因此，本文根据农村义务教育的实际情况，选取“身份”“均等化”“统筹层次”三个一级测量指标，并在此基础上进一步衍生出“户籍”“生均经费”“教学资源”“责任主体”四个二级指标，对社会结构对于农村儿童受教育权的影响进行考察。农村儿童受教育权利保障状况的具体指标见表1。 　　表1农村儿童受教育权利测量指标
　　测量维度一级指标二级指标
　　去商品化享受资格缴费标准享受权范围入学率辍学率
　　去分层化身份户籍均等化生均经费教学资源统筹层次责任主体
　　注：农村儿童是指包括流动儿童、留守儿童、残疾儿童、贫困儿童在内的所有户籍为农村人口的儿童群体。
　　二、农村儿童受教育权保障状况的双维度分析
　　本文借用“去商品化”和“去分层化”两个概念对农村儿童受教育权保障状况进行考察后发现，从2005年底《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出免除农村义务教育阶段学生的学杂费开始，到2006年新修订的《义务教育法》乃至近年来一系列政策的出台，在近十年的时间里，农村儿童受教育权的保障状况有了很大改观，农村儿童受教育权得到前所未有的重视，并被纳入国家社会福利保障体系，“去商品化”和“去分层化”程度得到大幅提升。但是，农村儿童受教育权距离公民权利之于社会保障的诉求，还有很长的路要走。
　　1.农村儿童受教育权“去商品化”程度虽有提升，但未达到理想状态
　　（1）“享受资格”依然存在一些限制条件。确定是否具有“享受资格”，关键要看有无限制条件，看农村儿童是否需要付费或者做出其他努力来获得享受教育权利的资格。2006年，农村地区义务教育经费保障新机制建立并开始实施，农村学生逐步免除义务教育阶段的学杂费、书本费，贫困家庭的寄宿生还能获得生活补助。这使得农村儿童受教育权“去商品化”程度显著提升。但是，这并不意味着农村儿童可以完全免费享受义务教育。从居住在农村的儿童来看，据笔者调查，他们的教育支出非但没有减少，有的甚至还有所增加。这主要是因为撤点并校后，部分农村学生因就学半径过远，除了承担必要的教辅材料、学习用品等费用外，还要承担交通费、生活费、住宿费等因上学而发生的费用。有的家庭为了孩子上学不得不租房陪读。2012年颁布的《关于规范农村义务教育学校布置调整的意见》也指出，撤点并校所导致的问题之一就是“部分学生上学路途遥远，家庭经济负担加重”⑧。从流动儿童的情况来看，他们在流入地接受教育仍受较多限制。免除学杂费政策的受益群体仅限于在公办学校就读以及在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，在其他民办学校（包括打工子弟学校）就读的学生仍然需要交费。⑨虽然以流入地政府管理为主、以全日制公办学校为主的“两为主”政策为流动儿童接受义务教育提供了政策依据，但是，在政策具体落实中存在搁置上级政府教育事权等问题，把教育经费投入和管理职责下卸至流入地政府，这必然会导致政策的执行流于形式。流入地政府对其辖区内的公办中小学校以户籍为借口的额外收费和变相拒绝农民工子女的求学行为大都采取默许的态度。⑩因此，政策执行的失真已成为农民工子女平等接受义务教育的重要障碍B11，免费政策未能惠及所有农村儿童，农村儿童享受义务教育的限制条件依然存在。
　　（2）“享受权范围”未完全覆盖所有农村儿童。受教育权利的覆盖率可以通过入学率和辍学率反映出来。伴随着“两基”工作的深入开展，农村儿童的入学率一直保持在较高水平，为农村儿童平等享有受教育权奠定了良好的基础。但不容忽视的是，农村儿童失学和辍学现象依然存在。有研究显示，留守儿童、山区学生以及经历学校撤并的学生对辍学率有显著的正影响。B12《中国留守儿童心灵状况白皮书（2015）》指出，大多数留守儿童学习态度不端正，较多有不良学习习惯，学习成绩容易下滑，厌学、逃学和辍学现象比较严重。对于山区学生而言，他们之所以存在辍学问题，大多是因为他们上学需要面对诸如每天的长途跋涉、更多的体力和精力付出等困难，相当一部分学生因此而被迫辍学。伴随着农村学校布局的调整，一部分农村儿童因上学距离远导致的辍学问题日益凸显，有些地方甚至出现辍学率反弹的现象B13。国家审计署于2012年所做的专项审计调查得出了“农村学生上学远、上学难、上学贵，小学生辍学流失率上升”的结论。B14该调查显示，一些地区学生辍学人数上升幅度较大。在西部地区的270个县中，初中、小学的服务半径与2006年相比增幅分别为47%和59%。在重点核实的52个县1155所学校中，辍学人数由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍。此外，农村初中生也是辍学的高发群体。受多方面因素的影响，在一些农村地区，初中生每年辍学人数占当年在校生总人数的比例呈上升趋势，有的学校辍学率甚至超过了10%。B15从以上留守儿童、山区学生、经历学校撤并的学生以及初中学生这四类人群的辍学现象中可以看出，义务教育享受权范围并未完全覆盖所有农村儿童。
　　2.农村儿童受教育权的“去分层化”趋势不显著
　　（1）基于户籍制度的二元教育分层并未完全消除。在社会福利领域基于户籍制度而产生的城乡巨大差距，也深深体现在教育领域。不同的户籍身份，预示着在教育分层中的不同位置。长期以来，城乡二元体制下的城乡教育二元格局造就了城乡教育不公平的现实状况，使农村儿童因为农村户口而无法享受与城市儿童同等的教育资源。这种“城乡分治”下的城乡不公平的二元教育格局，不仅弱化了农村教育的社会流动功能，也限制了农村学生期望通过城市化流动而改变个人命运的机会B16。这进一步固化了原有的社会分层结构，维护了原有的阶层差异。这种基于户籍制度的教育分层，充分说明了社会权利发育的不充分。另外，现行的户籍制度与一定的社会福利与权益相关联。没有流入地户籍的适龄儿童，很难享受到当地同等的教育机会和教育资源。可以说，以户籍制度为核心的制度安排造成了公民权利的实现具有“属地化”特征，农民工子女在城市接受义务教育的权利缺乏制度保障。B17换言之，不完全的公民权利导致城市农民工子女被排斥在平等的义务教育之外B18。城乡二元的教育分层，无论在身份上还是在地域上都为农村儿童平等接受义务教育设置了障碍。
　　（2）城乡教育资源的均等化程度较低。城乡教育资源均等化状况可以从义务教育生均经费、办学条件、师资力量三个方面进行分析。本文以2004年为起点，连续考察了10年义务教育经费使用情况后发现，无论是全国的平均经费还是农村经费，均在2006年以后呈现持续大幅增长的态势。但是如果从城乡均衡的角度来看，无论是生均预算内事业费还是公用经费，农村小学和初中均低于全国平均水平。小学阶段的生均公用经费在城乡之间还出现了差距持续加大的趋势。B19在办学条件上，城乡之间也存在一定的差距，主要表现在运动场地、信息化教学资源、固定资产等方面。以2013年小学阶段生均办学条件的城乡比值为例，体育场所为7.50∶1；教学用计算机是1.80∶1；固定资产总值是1.25∶1；而农村的危房面积则显著高于城市，城乡比值为0.15∶1。B20在师资方面，城乡也存在极度的不均衡。以教师学历为例，2013年城市小学教师的学历主要集中在本科层次，占到全部城市小学教师的57.04%；农村小学教师的学历主要集中在专科层次，占到全部农村小学教师的55.23%；至于研究生学历，城市教师数量是农村教师的10倍；而高中以下学历，农村教师数量是城市教师的8倍。B21农村师资面临学历达标率低、职称结构偏低、学科结构不合理以及任用代课教师或临时聘用教师的窘困局面。B22经济落后的农村地区更是师资严重缺乏，存在编制不足、队伍不稳定等问题。B23《中国农村教育发展报告（2013―2014）》指出，65.7%的农村教师希望到城市任教。在有流动意愿的农村教师中，90.33%的乡镇教师希望到县级及以上城市任教，93.35%的村屯教师希望到乡镇及以上地区任教。以上对义务教育生均经费、办学条件、师资力量三个方面的分析显示，城乡教育资源的均等化程度较低。 　　（3）以地方政府为主的统筹层次较低。作为一种纯公共物品，义务教育具有非排他性和非竞争性，是对全体适龄儿童和少年进行的一种强制性、免费性、均等性的国民教育，消费竞争性最小，正外部效应最大。这一公共品特性决定了中央政府应该承担更多的责任。2006年修订的《义务教育法》规定，义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。这也就是说，管理和经费统筹以地方政府为主。如果统筹层次较低，就会涉及义务教育不同区域之间、城乡之间的不公平以及人口流动过程中经费无法跨地区转移的问题。以流动儿童为例，2006年修订的《义务教育法》明确规定，父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。这从法律上对流动儿童的受教育权予以保障。但在实际操作中，法律权利并没有顺利转变为现实权利。事实上，如何使非户籍所在地儿童与户籍所在地儿童在受教育权方面享有同等待遇，涉及经费、管理、地方政府利益冲突与协调等各个层面，单纯依靠各省、自治区、直辖市出台相关规定很难妥善解决。B24以地方政府为主的统筹机制，不利于对义务教育经费、弱势群体教育政策的执行，不利于提高政策的执行效率。
　　三、建立基于底线公平的农村儿童受教育权保障体系
　　福利体系是国家意志的执行，同时也是保障公民权利的有效手段。“去商品化”的实质是要求保障范围的最大化；“去分层化”的实质是保障阶层和社会结构之间的均衡和公平。两者最为核心的联系是公平问题，解决阶层间的不公平是实现权力一致性和权益最大化的根本。建立公平合理的教育福利制度是保障农村儿童受教育权的发展方向。在义务教育领域，鉴于农村儿童受教育权利“去商品化”程度虽有提升但未达到理想状态、“去分层化”趋势不显著的现实状况，应实行普遍性教育福利制度，实现教育福利化。B25
　　1.以底线公平作为建立农村教育福利制度的思想基础
　　作为社会福利体系价值理念的社会公平，应该是目前国情条件下较具有操作性和可行性的底线公平。所谓底线，是一种界限，指不能含糊、不能推卸、必须做到的事情。底线划分了社会成员权利的一致性和差异性，底线以下部分体现权利的一致性，底线以上部分体现权利的差异性，所有公民在这条底线面前所具有的权利的一致性就是底线公平。B26因此，按照底线公平福利模式的基本原则，教育福利机制应该体现以下两个原则：一是弱者优先原则。应该继续加大对农村义务教育的扶持力度，优先保障农村弱势儿童的就学权益。二是政府首责原则。在满足农村儿童受教育权的问题上，政府是第一责任人，各级政府特别是中央政府要承担起对农村义务教育的责任。
　　2.对教育福利供给进行资源整合
　　今后，教育福利制度的发展目标应致力于实现农村儿童受教育权最大程度上的“去商品化”和“去分层化”。具体体现为以下几点：一是实现农村义务教育的彻底免费，以保证农村儿童享受教育权的公民资格；二是实现农村义务教育的全面覆盖，降低辍学率，提升教育质量，保证农村儿童受教育权的充分性；三是政策、经费、服务向农村倾斜，保证农村儿童受教育权的均衡性。
　　为了实现上述目标，教育福利中的供给主体需要明确各自的责任，整合各种资源。政府应完善农村教育福利制度设计，落实教育财政经费，落实各项政策并监督其执行情况。社区应充分利用现有的福利资源，对留守儿童、流动儿童教育给予支持，协助相关部门做好工作。非营利组织应积极开展教育救助工作，向农村儿童提供专业化服务，及时向政府和社会反映农村儿童的教育需求，制定有针对性的福利项目。
　　总之，义务教育经过几十年的实施和发展，由最初要求就学权利平等转向了要求教育过程和教育结果的平等。自2006年新《义务教育法》颁布以来，农村儿童的受教育权得到了较好的保障，并逐步纳入全民社会保障体系中。在中国城乡二元结构的背景下，从法律政策的角度来看，农村儿童的受教育权利在所有社会权利和福利制度方面的城乡差别应该是最小的。这是基于义务教育纯公共品的性质，也是基于受教育权在社会权利中的突出地位。但是，从福利权利的充分度和均衡性来看，当前农村儿童的受教育权“去商品化”程度并未达到理想的状态，“去分层化”趋势不显著。鉴于此，在政策推行中，诸多影响政策实施效率的体制性问题，应引起各级政府的重视。
　　注释
　　①[丹麦]考斯塔・艾斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，法律出版社，2003年，第38页。
　　②尹力：《教育人权及其保障――新〈义务教育法〉何以落实和完善》，《教育研究》2007年第8期。
　　③高鉴国：《中国新型农村社会养老保险的社会包容特征：解释框架》，《社会科学》2011年第3期。
　　④⑤⑥⑦[丹麦]哥斯塔・埃斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，苗正民、滕玉英译，商务印书馆，2010年，第63、31、48、77页。
　　⑧单丽卿、王春光：《“撤点并校”的政策逻辑》，《浙江社会科学》2015年第3期。
　　⑨B24B25尹力：《儿童受教育权：性质、内容与路径》，教育科学出版社，2011年，第91、109、109页。
　　⑩蒋园园：《教育财政与管理的视角：对农民工子女教育政策执行复杂性的分析》，《现代教育管理》2011年第8期。
　　B11B26B27岳伟、于利晶：《“两为主”政策执行失真的原因及对策研究》，《教育理论与实践》2013年第17期。
　　B12赵丹、曾新：《义务教育均衡发展背景下农村学校规模对教育质量的影响》，《现代教育管理》2015年第3期。
　　B13于海波：《农村学校布局调整要警惕辍学率反弹》，《求是》2009年第16期。
　　B14参见国家审计署2013年第2号公告《1185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果》。
　　B15李淼：《城乡二元结构下的基础教育公平问题》，中国社会科学出版社，2012年，第157页。
　　B16王安全：《“城乡分治”制度是农村学生辍学的本体性原因》，《河北师范大学学报》（教育科学版）2010年第1期。
　　B17莫丽娟、袁桂林：《农村留守儿童教育问题的几个基本判断》，《上海教育科研》2010年第1期。
　　B18易承志：《基于公民权视角的城市农民工子女教育问题成因分析与治理路径》，《兰州学刊》2013年第8期。
　　B19资料来源于教育部、国家统计局、财政部《全国教育经费执行情况统计公告》（2004―2013年）。
　　B20B21资料来源于《中国教育统计年鉴（2013）》，人民教育出版社，2014年。计算过程中保留小数点后两位。
　　B22葛新斌：《关于我国农村教育发展路向的再探讨》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2015年第1期。
　　B23柯佳敏、朱锦秀：《农村教师补充机制：问题与对策新探》，《探索》2015年第3期。
　　B26景天魁：《适度公平就是底线公平》，《中国党政干部论坛》2007年第4期。
　　责任编辑：海玉
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