新常态下行政权限争议法制化研究

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　　摘 要： 行政权限争议在近些年逐步呈现上升态势，随着新闻媒体对这一领域问题曝光的增加，政府部门开始逐渐重视行政权限存在的争议问题，并试图通过出台相关办法改善行政权限存在的争议现状。脱离我国的具体国情以及新常态下社会利益多元化逐步加剧，各级政府职能部门信息不公开、不对称以及权力不对等这些因素，都成为产生行政权限争议的根源。从行政权限争议的概念出发，逐一分析其产生的成因及弊端，提出法制化的解决方式和途径，以期为缓解并最终解决行政权限争议现状提供模式。
　　关键词： 行政权限争议； 法制化； 方式； 路径
　　中图分类号： D922.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.016
　　Legalization Research on Administrative Authority Dispute
　　under the New Normal
　　XUE Bing
　　（School of Law， Tianjin Municipal Committee Party School of CPC， Tianjin 300191， China）
　　Abstract： Administrative authority dispute has gradually risen in recent years. As the exposure of the field problem in the news media arose， the government departments begin to attaches great importance to the controversial problems of the administrative permission， and attempt to introduce appropriate measures in order to alleviate the situation of administrative controversy. Remote national conditions are specific； functions of the government departments at various levels are unopened； asymmetry and unequal power have become the source of producing administrative authority disputes. In this paper， starting from the concept of administrative disputes， this article analyzes the reasons and its disadvantages， and puts forward the legalization of the solution and route in order to alleviate the administrative permission and eventually solve disputes to provide solution model.
　　Key words： administrative authority dispute； legalization； way； route
　　行政权限争议会对我国政府部门的相关工作带来较为严重的负面影响，轻则影响政府职能部门的正常运转，致使相关工作出现滞后或效率低下，重则致使政府职能部门出现混乱，甚至不同部门之间引发矛盾冲突，给社会发展与和谐稳定带来诸多危害。因此，通过法制化途径解决行政权限争议的相关问题，就成为化解矛盾冲突并顺利解决问题的有效方式与路径。
　　一、行政权限争议的基本内涵与本质属性
　　（一）行政权限争议的基本内涵
　　行政权力是国家权力的重要组成部分，也是实现依法治国的重要保证。在《依法行政实施纲要》中，明确提出确立中央政府和地方政府以及政府各部门之间的职能权限是实现依法治国的目标之一。具体来说，就是各类和各级行政机关只允许在各自界定的职权范围内行使法律赋予的公共权力，而且各级政府部门之间在行使行政职权时不应当发生矛盾和冲突，这是实现法治国家的根本保障。而行政权限争议就是在行使行政权力的过程中，各级政府职能部门之间所产生的职权冲突。一般来说，行政权限争议可以从三个方面进行解读：首先，行政权限争议发生在相应行政主体行使法定职权的过程中，主要表现在管辖权的冲突，属于法律纠纷性质的争议。值得注意的是，认清该类争议的法律属性，对解决争议具有极其重要的影响。其次，行政主体在进行行政决定过程中与其他行政主体发生管辖权的争议，即该行政争议发生在不同的行政主体之间。最后，发生在相关行政决策实施过程中的行政权限争议。由于行政主体可以进行符合法律规定的行政行为，还可以进行行政立法和制定具备一定行政效力的规范文件，所以在这方面可能导致不同部门之间形成职权交叉，从而产生行政权限争议。
　　（二）行政权限争议的类别分析
　　划定行政权限争议的类别，对于解决相关行政权限争议问题是相当重要的。按照不同的标准，可以产生多重分类。一般情况下，可以从如下三个方面对行政权限争议进行分类：
　　1. 按照行政权限争议内容进行分类，具体可以分为正面的行政权限争议和负面的行政权限争议。正面的行政权限争议主要是指某行政主体对于相关行政事务具有自主管辖权的主观思想，并且否定其他行政主体的管辖权，可以形象地描述为“争着管”；负面的行政权限争议主要是指对于某些行政事务，行政主体否认自己拥有管辖权并坚持其管辖权属于其他行政主体，可以形象地描述为“不愿管”。值得注意的是，正面行政权限争议只会造成职责重叠，而负面的行政权限争议则会造成相关工作缺失，形成行政监管漏洞。 　　2. 根据行政权限标准的不同可以划分为行政级别权限争议、行政事务权限争议和行政地域权限争议。行政级别权限争议主要发生在一个政府部门的不同层级之间，具体表现为对某些行政事务的权限争议，对某些行政事务表示具有权限或者不具备权限。行政事务权限争议主要是指不同行政主体之间对于某些公共事务所存在的行政权限争议，主要也是表现在权限重叠和监管缺失两个方面。行政地域权限争议主要是指不同地域管辖权的行政主体所存在的行政权限争议。
　　3. 按照引发行政权限争议的原因可以划分为行政法律法规不明确引起的行政权限争议和行政法律法规不一致引起的行政权限争议两种类型。行政法律法规不明确就会导致行政主体难以明确界定各自的职权范围，不具备精确的行政权限行为规范，容易引起职权重叠或者监管缺失。由于行政法律法规不一致引起的行政权限争议则较为复杂，其对行政主体带来的危害也最大。
　　二、行政权限争议产生的原因以及现实危害
　　（一）行政权限争议产生的原因分析
　　现实中之所以会产生行政权限争议，并非某一方面因素导致的结果，往往是由于多个方面因素综合作用而导致的结果。总的来说，行政权限争议产生的原因可以分为如下三个方面：
　　1. 立法方面的原因。就实际情况而言，在整个行政法领域尚无完整规范的行政法律体系，导致行政主体缺少统一的规范依据。同时，有关行政组织的相关法律也不健全，行政组织相关工作基本游离于法律范围之外。与此同时，从思想观念上来讲，行政组织的相关工作一般被认为是行政机关所专属的事情，所以相关法律将这部分权力赋予了行政机关。目前，立法多元化的现实国情，导致了中央法规与地方法规在某些方面存在冲突，进而引起相关行政权限争议问题产生。
　　2. 行政管理体制方面的原因。总的来说，当前的行政管理体制还难以符合社会主义市场经济以及社会新常态的发展要求，在客观和主观两个方面均面临着多项体制机制方面的问题。其中最主要的问题是政府行政职能部门设置过多、人员数量庞杂、职责划分过细、职责范围界定不明，造成了各部门之间相互推卸责任，或者为了部门利益争抢职权。
　　3. 行政主体所需要针对的管辖对象数量众多，类型复杂，在很大程度上会形成交叉重叠，导致行政权限产生争议，而目前我国尚无明确的法律法规对行政管辖对象作出明确的区分，更不用说将其划分给对应的行政主体。
　　总而言之，引发行政权限争议的因素众多，既存在宏观方面的法制问题，也存在微观方面的法制问题。尤其是随着我国社会经济快速发展，利益冲突多元化，再加上简政放权的方略开始逐步推行，致使行政权限争议的问题日渐明显，成为政府和社会关注的焦点。如何解决行政权限争议，排除其背后存在的各种利益纠结，制定相关制度，完善法律体系，都是值得深入研究探讨的问题。
　　（二）行政权限争议带来的现实危害
　　行政权限争议日渐增加，说明整个行政权力体系出现了根源性与本质性的问题。行政权限争议问题逐步凸显，说明我国各层级、各体系的行政主体之间存在的矛盾冲突越来越多，各部门之间的沟通协作逐渐减少，利益冲突逐渐增加，整体行政环境日趋恶化，这对于构建依法行政体系和格局的法治国家来说将会产生极大的阻碍。具体来说，行政权限争议所产生的危害主要可以从如下三个方面得以体现：
　　1. 行政权限争议会给政府工作转型带来极大的负面影响。随着社会的发展进步，政府工作的性质将逐步从管理型转向服务型，但行政权限争议问题的发酵，使得政府工作转型出现了困难。政府工作转型的基础就是法治社会的基本思想，要体现出中央政府与地方政府以及政府内部各个部门之间的职权区别。行政权限争议的存在，对于区分各级行政机关的职权区别不仅毫无益处，甚至还会扰乱正常的工作秩序，阻碍相关工作的进展，降低工作的成效。
　　2. 行政权限争议会给普通民众的基本合法权益带来负面影响。行政主体的工作本该是服务广大民众，给予广大民众各方面的便利与支持，但是行政权限争议的根源之一就是管辖范围不明，导致对于存在较高利益的领域多个行政主体争着管，给普通民众带来了多重被管辖困境，而且在遇到问题的时候不知道究竟该找哪个部门解决。但是在监管复杂、没有利益的领域，行政主体之间又会互相推诿责任，回避处理，造成相关问题逐步扩大，给普通民众带来负面影响，合法权益遭受侵犯。
　　3. 行政权限争议会给政府行政机关的公众形象造成巨大的负面影响。在党中央、国务院开始推行简政放权的基本治国策略后，精简相关行政机关，明确行政机关职权，强化行政机关监管责任，就成为行政机关自身改革的参照和目标。行政权限争议主要会导致两个方面的结果：一是申请工作复杂化，增加民众的程序复杂程度，与简政放权的基本思想相违背；二是监管工作缺失化，处于自身利益行政机关逃避、推诿监管职责，致使相关工作监管缺失，导致监管体系混乱无序，对行政机关的评价日趋低下。
　　三、新常态下行政权限争议法制化的解决方式与路径
　　（一）行政权限争议的法律解释实现途径
　　法律解释途径，顾名思义就是通过法律条款，对相应的行政权限做出精准的解释定义。法律解释在我国经过了较为长期的存在和发展，目前已经演变成为四大法律解释类型，分别为宪法解释、立法解释、司法解释和应用解释。需要注意的是，在《立法法》颁布之后，法律的解释权已经归属于全国人大常委会，而对应的主管部门包括国务院都不再对法律拥有解释权，其所做出的法律解释不再具备任何法律效力。通过法律解释途径解决行政权限争议，主要可以从三个方面进行落实：
　　1. 明确法律解释解决途径的解释主体。仔细研究我国法律解释相关制度之后可以发现，法律解释的整体原则是解释权属于制定者所拥有，即谁制定法律谁就享有解释权。由此看来，按照现行的相关法律规定，在行政权限争议问题产生时，需要申请行政法规的制定单位对相关规定做出明确解释，以此解决行政权限争议。随着行政诉讼制度的确立，行政机关的相关法律依据和司法机关的相关法律依据在很多时候是互相交叉重叠的，彼此之间不承认对方法律的有效性。因此，可以在实践中以行政解释为主体、司法解释作为补充，二者取长补短，构建更加完善的法律解释体系，以便解决行政权限争议。 　　2. 明确法律解释解决途径的具体程序。法律解释权从其法律属性和内容类型来讲属于公共权力的一种，必须按照相关的法律法规进行法律解释活动。法律解释程序已经有了基本规范，具体来说可以分为五步程序：第一是行政主体提出法律解释的诉求；第二是研究拟订基本解释方案；第三是审核该解释方案；第四是对该解释方案进行表决及修改；第五是公布该法律解释方案并执行。经过实践证明还需要对其中部分环节进行修改完善：首先，要完善行政机关进行法律解释的启动程序；其次，要将法律解释交由具备法律解释权的法定机关进行；最后，完善法律解释方案的拟订、修正和公布程序，使其更加公开透明。
　　3. 明确法律解释的法律效力。法律解释是基于相关法律进行的对行政权限争议作出的解释，其具备足够的法律效力，任何行政机关都应当遵守。目前的实际情况是个别行政机关在权限争议的处理中，都是以各自的行政法律法规为依据，并且均认为对方或者其他法律不具备操作效力，致使权限争议无法按照统一的标准进行解决。因此，必须明确法律解释的法律效力，使各行政机关能够对法律解释的结果认可并执行。
　　（二）行政权限争议的司法解决实现途径
　　就以往的观点来看，行政权限争议属于行政体系的内部矛盾，应当通过行政途径进行解决，而不是通过司法途径解决。这种看法对于不断发展进步的社会而言，不仅极其片面，而且与社会发展的新常态趋势难以符合。通过司法途径解决行政权限争议的问题，面对的首要难题是法律选择适用权。行政权限争议不同于普通的民事权利争议，其代表了不同职能行政部门之间的矛盾冲突。而个别行政部门又具有特定的行政权力和社会影响，通过司法途径对其行政权限争议作出解决，很有可能打击部分行政机关工作的主动性和积极性，还可能降低有关行政机关的民众公信力。
　　结合国内外的实践经验来看，通过司法途径解决行政权限争议，其法律解决途径应当符合三项基本原则：第一是符合上位法优先于下位法的原则。这主要是指在解决行政权限争议的过程中所参照的法律标准，应当以级别较高的法律作为优先参考和主要参照，级别较低的法律作为补充参考和辅助参照。第二是特别法优先于普通法的原则。特别法是针对某些特殊环境或条件提出的法律，相对于普通法来说，特别法更加具有针对性和适用性。对于行政权限争议这类比较特殊的问题而言，特殊法相对于普通法明显更加适用。第三是后法优先于前法，这主要是指颁布时间较短的法律应当优先于颁布时间较长的法律的原则。随着社会进步，法律也在不断修改完善，因此后法更加符合社会实际现状，对于解决相关问题能够提供更加可靠的参考依据。
　　因此，确定这三项基本原则之后，就可以通过行政司法诉讼来解决行政权限争议。通过相关的法律法规，辅以各级各类行政机关的规章制度，遵从上述三大基本原则，对行政权限争议作出合理合法的裁决，就是最为基本的司法解决途径。与此同时，通过司法途径解决行政权限争议，应当要确定司法途径的绝对地位，确保各级各类行政机关能够遵从司法途径的解决结果。
　　行政权限争议的问题近年来逐步显现，甚至逐渐影响了政府职能部门的正常运转，并严重损害了普通民众的基本权益及行政机关的社会公众形象。随着政府职能部门的逐步转型，行政权限争议的问题就亟待解决。不论是通过法律解释途径还是司法途径解决行政权限争议，都应当确定相关方式和途径的地位，统一法律规范体系，确保行政权限争议的处理结果能够得到认可并执行。
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　　[责任编辑、校对：叶慧娟]
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